Centro Universitário Ibero-Americano – UNIBERO
Rodrigo Geness Alves
União Européia:
Supranacionalidade e Soberania
São Paulo
2006
Centro Universitário Ibero-Americano - UNIBERO
Rodrigo Geness Alves
União Européia:
Supranacionalidade e Soberania
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao curso de Relações Internacionais, do UNIBERO – Centro Universitário Ibero-Americano para a obtenção do título de bacharel.
Orientador Prof. Ms. Rodrigo Cintra.
São Paulo
2006
Este trabalho é dedicado com satisfação ao meu falecido pai, Manuel José Alves que sempre me apoiou nas horas mais difíceis e à minha mãe, Elizabet Geness que sempre dá apoio aos meus estudos acadêmicos ou qualquer coisa que eu possa necessitar, principalmente pelo fato de ter conciliado com bastante esforço os estudos na faculdade com o meu serviço e minha vida pessoal nesse mundo tão conturbado no qual vivemos.
Também dedico este trabalho aos meus parentes e amigos que sempre estiveram me apoiando tanto nas horas boas, quanto nas horas ruins.
Ao concluir, agradeço a todos acima por terem ajudado o meu desenvolvimento como pessoa na área acadêmica, profissional e pessoal.
Agradeço a conclusão deste trabalho a todos professores que me ajudaram a adquirir conhecimentos, em especial ao orientador deste trabalho, o Prof. Ms. Rodrigo Cintra que ajudou da forma certa no encaminhamento desta pesquisa acadêmica. Agradeço também aos bibliotecários, aos alunos e às pessoas em geral que contribuíram ao meu aprendizado no curso de Relações Internacionais.
“Não sou superior nem inferior a ninguém; sou diferente de todos; quanto maior for a diferença entre mim e meu próximo, mais coisas teremos a oferecer um ao outro”.
(Albert Jacquard)
RESUMO
Este trabalho se propõe a discutir sobre o funcionamento do processo de integração da União Européia (UE) e analisar os questionamentos envolvendo a União Européia, Supranacionalidade e Soberania. Esta pesquisa tem intenção em analisar: os antecedentes da UE; as instituições e órgãos da UE; o processo de integração, a cidadania da UE e o direito comunitário. Ao relatar e ao analisar o processo de integração passo a passo, busca-se a resposta sobre as questões de Nacionalidade e Supranacionalidade e onde ou como a soberania entra nessa balança conceitual.
Palavras-Chave: União Européia. Supranacionalidade. Soberania. Integração.
RÉSUMÉ
Ce travail projette de discuter sur l'opération du processus d'intégration de l'Union européenne (UE) et analyser le problématique qui implique l'Union européenne, la supranacionalité et souveraineté. Cette recherche a l'intention d'analyser: les antécédents de l’UE; les institutions et organes d’UE; et le processus de l'intégration, la citoyenneté d’UE et le droit communautaire. Quand on relate et on analyse le processus de l'intégration pás à pás, on cherche la réponse sur les sujets de nationalité et supranacionalité et/ou comme la souveraineté entre dans cette échelle conceptuelle.
Mot-clefs: Union européenne. Supranacionalité. Souberaineté. Integration.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
Este trabalho se propõe a discutir, como foco central, o funcionamento do processo de integração da União Européia (UE) e também propõe a discutir e analisar num quadro mais amplo, os questionamentos envolvendo a União Européia, Supranacionalidade e Soberania. Ao relatar e ao analisar o processo de integração passo a passo, busca-se a resposta sobre as questões de Nacionalidade e Supranacionalidade e onde ou como a soberania entra nessa balança conceitual.
O processo de integração só existe quando há propósitos econômicos, políticos, culturais ou bélicos. Só é possível uma integração quando há algo em comum entre os Estados que se integram por similaridades lingüísticas, étnicas, raciais, religiosas, políticas, econômicas, culturais, sociais, geográficas ou que tenham uma herança histórica em comum. No caso da União Européia não é diferente, pois começou na área de cooperação política, que se ampliou para a área de cooperação econômica, social e cultural, se aprofundando em diversas áreas, exceto na parte bélica.
Tudo isso faz criar uma identidade regional reforçando seus laços e possibilitando uma identidade supranacional. No caso do termo “supranacionalidade” e palavras derivadas serão usadas neste trabalho de forma teórica, portanto deve ser lembrado que oficialmente a UE usa o termo “unido na diversidade” (EUROPA) [2006a?] para designar-se.
Esse trabalho está dividido em três capítulos:
O primeiro será dedicado a relatar os antecedentes da UE, descrevendo os marcos históricos e os tratados que são os alicerces que promovem o desenvolvimento do processo de integração e do direito comunitário. O primeiro capítulo terá o título: Antecedentes da UE e seus Tratados.
No segundo capítulo haverá uma dedicação especial na análise das principais instituições da UE como: a Comissão, o Conselho, o Parlamento Europeu, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas, e também em mostrar como elas funcionam. Serão também demonstrados os principais órgãos da UE a fim de relatar como os Estados-membros participam dentro dessas instituições. Ao estudar os grupos de interesse e processo decisório na relação entre as instituições da UE e os Estados-membros teremos a compreensão do grau “evolutivo” de atuação das instituições da UE em relação aos Estados-membros. O segundo capítulo terá o título: As instituições da União Européia.
O terceiro capítulo analisará o processo de integração da União Européia e como este processo é formado, sendo assim, serão analisados: a identidade nacional e supranacional; o conceito de Estado-nação, nacionalidade, supranacionalidade e soberania; a cidadania da União Européia; o direito comunitário; o arranjo estrutural dos três pilares que formam a União; o acordo Schegen; e a zona da moeda única “o Euro”. Neste capítulo, também será estudado: a livre circulação de pessoas, bens e serviços dentro do espaço comunitário; a padronização comunitária seja simbólica ou técnica; e a circulação de imigrantes, trabalhadores e estudantes, a relação da UE ao resto da Europa e ao resto do mundo. Deste modo faremos uma breve análise da UE no que se refere a sua política externa, ao seu alargamento, ao protecionismo, a imigração, à segurança, à defesa e à cooperação internacional. Este capítulo tem intuito de mostrar o processo de integração, o novo conceito de cidadania comunitária e o direito comunitário como funcionam no papel e na prática. O terceiro capítulo terá o título: Processo de Integração, Cidadania da UE e Direito Comunitário.
Ao decorrer do trabalho será tratado o desenvolvimento da autonomia na UE e o balanceamento do poder Supranacional em relação à soberania no processo de integração. O trabalho tem o intuito de mostrar como isso funciona na UE ao basear-se no portal do endereço eletrônico oficial da União Européia e tendo como base um vasto levantamento bibliográfico especializado neste estudo que foi feito por meio de acadêmicos, de especialistas e de ex-servidores que relaram a sua experiência dentro da União Européia.
1. ANTECEDENTES DA UE E SEUS TRATADOS.
Algumas semelhanças auxiliaram em partes o processo de integração da União Européia como: na parte geográfica a proximidade entre as nações faz com que as cooperações entre elas sejam necessárias para concentrar as abolições de barreiras e ao aumento de troca de todo o tipo; semelhança étnica que possui uma população com de maioria branca; na parte lingüística, os idiomas oriundos do indo-europeu, classificação que possui várias divisões das línguas européias como: anglo-saxônicas, latinas, eslavas, escandinavas, grega e etc; na parte histórica os países europeus dividem suas semelhanças na construção do Estado-nação; na parte religiosa há a predominância do cristianismo; na parte cultural dividem experiências históricas em seus regimes políticos de forma que a presença de Estados democráticos que tem maior facilidade para entrar uma integração e se manter nela ao contrário que acontece com os Estados ditatoriais; e quando a integração aumenta os compromissos para serem honrados.
O desenvolvimento das políticas comuns aos níveis inter e/ou intra-regional exercem um papel importante nas relações entre os Estados pela necessidade até na parte da consciência social entre os membros.
Finalmente, na parte de heranças históricas em comum, as nações européias são herdeiras de duas guerras mundiais que devastaram o continente, o qual sofreu um longo processo de reconstrução. Por um lado, a União Européia tem grandes assimetrias de renda entre as regiões, por outro lado, as assimetrias consideráveis quanto ao nível de rendimento das respectivas economias dos Estados membros e na contrariedade são acrescidas pelas assimetrias regionais presentes a nível intra-regional em determinados Estados-membros.
Durante as negociações para a criação da UE acabaram envolvendo a famosa questão sobre a desistência de parte da soberania ao se tratar de assuntos sobre a de segurança na área comunitária a nível supranacional e a inclusão de vários outros campos de cooperação houve a ausência de consenso que levou à criação de uma estrutura composta de três pilares independentes (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.186) que não ferissem o conceito de soberania dos Estados-membros na parte de segurança e defesa.
A definição dos conteúdos específicos relacionados entre a supranacionalidade e soberania, serão vistos pelos pressupostos da natureza humana, atores do sistema regional e internacional, cooperação forças transnacionais, interdependência como conceitos centrais dentro das características da União Européia, o conceito de soberania é visto por Bomberg e Stubb da seguinte forma:
Sovereignty refers to the ultimate authority over people and territory. It is sometimes broken down into internal (law-making authority within a territory) and external (international recognition). Opinions vary as to whether state sovereignty is ‘surrendered’ or merely ‘shared’ in the context of the EU (BOMBERGE; STUBB, 2003, p.9). ”
Conforme Rezek, a soberania está atribuía a ordem jurídica do sistema de autoridade do terceiro elemento, ou seja, o governo que é visto como síntese do segundo elemento, população, ou seja, a dimensão pessoal do Estado, e projetando-se sobre seu suporte físico que é o território. O reconhecimento dos demais Estados, por seu turno, não é constitutivo, mas meramente declaratório da qualidade estatal (REZEK, 1998, p.227-228).
O primeiro pilar da União na qual é o pilar comunitário da UE, é formado pelas três comunidades: a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA), a Comunidade Européia (CE) – antiga Comunidade Econômica Européia (CEE) – e a Comunidade Européia da Energia Atômica (CEEA e também conhecida como Euratom). Dentro deste primeiro pilar está o mercado comum e a união econômica e monetária tal como foi desenhada pelo Relatório Delors em 1986, prevendo as três etapas para haver a definitiva implantação da moeda única européia intitulada como o euro com o intuito de facilitar ainda mais a total liberalização do fluxo de capitais com apoio do Instituto Monetário Europeu (IME) (SABA, 2002, p.32).
Este pilar trata das políticas de competência exclusivas e não exclusivas da Comunidade Européia. Na parte de competências exclusivas, os Estados-membros perderam a capacidade de formular e implementar suas políticas nacionais, como é o caso da política comercial. Nas partes de competências não-exclusivas, os Estados ainda podem formular e implementar suas políticas, ainda que a comunidade também pode fazê-las, como é o caso da política de cooperação ao desenvolvimento (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.186-187). Referente às peculiaridades deste pilar, Draetta afirma que:
As peculiaridades deste primeiro pilar no sistema de integração europeu, que se insere no quadro geral de cooperação da UE, fundamentaram especulações doutrinárias a respeito da natureza jurídica das comunidades. Neste particular, podem ser delineadas três correntes:
a tradicional que, desconsiderando os princípios ex novo do direito comunitário, identifica no complexo de normas que subjazem à União a natureza jurídica de direito internacional público clássico, vale dizer, como resultado do poder de celebrar tratados (treaty making power) de Estados soberanos;
a federalista, ou “europeísta” que, imprimindo aos tratados originais uma natureza constitucional, entende a construção comunitária como o germe de uma federação constituída pelos Estados Unidos da Europa; e
a pragmática que, tendo presente, de um lado, a persistência da soberania como atributo dos Estados comunitários – como enfatizam os partidários da corrente tradicional – e, de outro, a transferência de competências estatais às comunidades, que fundamenta a doutrina federalista, afirmam a natureza de tertium genus das comunidades, enquanto tangenciadas por princípios tanto de direito internacional público clássico, quanto de direito interno. (DRAETTA apud SABA, 2002, p.50, grifo do autor)
O segundo pilar trabalha na parte de cooperação política na área de Política Externa e de Segurança Comum (PESC), que toma o lugar da Cooperação Política Européia, embora mantendo seu caráter intergovernamental (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.186-187). De acordo com Saba:
O segundo pilar da União Européia sobre o qual se apóia o edifício construído no Tratado de Maastricht, é constituído pela política externa e de segurança comum (Pesc), tendente à instituição de uma defesa comum, que procura conformar uma identidade européia própria no cenário internacional, através de tomada de posições comuns e da definição de ações e estratégias compartilhadas pelos partners. Na linha das consultas intergovernamentais instituídas pelo Ato Único (1986), o Tratado de Maastricht, em seu Título V, procura reforçar a solidariedade política mútua na consecução de objetivos como: defesa dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União; reforço da paz e da segurança no plano da UE e no cenário das relações internacionais; e promoção da cooperação internacional, da democracia, do Estado de direito, dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. [...] (SABA, 2002, p.34).
O terceiro pilar, também possui caráter intergovernamental que trata das questões internas policiais e jurídicas, abarcando a política de imigração, asilo, luta contra as drogas, criminalidade e terrorismo (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.186-187), ou seja, segurança civil e não militar. De acordo com Saba:
Por fim, o terceiro pilar [...] é conformado pela cooperação nos setores de justiça e negócios internos, que sofreu uma parcial “comunitarização” na conferência de Amsterdã (1997). Ao instituir este terceiro pilar, os partners europeus procuram intensificar, pela atuação comum, o combate ao crime organizado, ao trafico – de drogas, seres humanos e armas – e ao terrorismo, ao racismo e à xenofobia, conformando um quadro para a cooperação policial e judiciária (SABA, 2002, p.34).
No processo de redação dos tratados constitutivos das comunidades européias – Paris e Roma – os seis Estados participantes procuraram imprimir aos documentos uma natureza de instrumento aberto à adesão de novos membros, o que ensejou uma gradual ampliação ratione personae das comunidades. Atualmente, o processo de acessão as modificações operadas pelo Tratado de Maastricht (1992), com as modificações operadas pelo Tratado de Amsterdã (1997), possibilita qualquer Estado europeu tornar-se parte da União desde que se submeta ao acquis communautaire e respeite os princípios que fundamentam a União Européia (UE), vale dizer, a liberdade, a democracia, o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, e o Estado de direito (art.49). A solicitação de ingresso deve ser dirigida ao delibera por unanimidade. A aprovação da candidatura pelo Conselho dá origem a um processo de negociações que deve culminar com a firma de um tratado de adesão pelo Estado solicitante e pelos Estados reunidos na União (SABA, 2002, p.23, grifo do autor).
1.1 Tratado de Paris (TCECA)
O Tratado da Comunidade Européia do Carvão e do Aço (TCECA), assinado na cidade de Paris em 1951, congregava a França, a Alemanha, a Itália e os países do Benelux (Bélgica, Holanda e Luxemburgo) numa comunidade com o objetivo de introduzir a livre circulação do carvão e do aço, bem como o livre acesso às fontes de produção desta matéria prima. Além disso, a presença de uma Alta Autoridade comum assegurava com prudência o mercado, o respeito pelas regras da concorrência e a transparência dos preços (EUROPA) [2006f?]
A partir do momento que nasceu a idéia de reunir a produção franco-alemã de carvão e de aço, surgiu a CECA. Esta opção obedeceu a uma lógica não apenas econômica, mas também política, visto que estas duas matérias-primas constituíam a base da indústria e do poderio destes dois países. Segundo Mathijen ao ser criada a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA):
Os autores do Tratado recorreram ao adjetivo ‘supranacional’ para frisar a natureza específica da sua obra e do direito por ela instituído. Embora na sua origem estivesse um tratado internacional, semelhante a tantos outros celebrados entre Estados soberanos, os seus signatários tinham consciência de que se estava perante algo de diferente do direito das nações. (MATHIJEN, P.S.F.R. et al, apud STELZER, 2004, p.1, grifo do autor)
A visão de Hen à criação da CECA já mostra o ideal na qual uma alta autoridade composta por membros independente que tomam o lugar dos Estados em algumas áreas no processo de decisão ou resolução de controvérsias como Hen Salienta em seguida:
À ce stade crucial de la construction européenne, quelques hommes ont joué un rôle essential; le premier est Jean Monnet qui, sans éloborer directement les différents projets d’union de l’Europe, va les inspirer fortement. C’est le cas avec la création de la CECA , en 1951. A cette époque, les États-Unis, pour des raisons stratégiques, souhaitent un renforcement de l’Allemagne face à la puissance du bloc soviétique. Mais cela ne puet se faire que dans le cadre d’une reconstruction de l’économie allemande qui passe par un développement de sa production de charbon et d’acier limitée par le statut d’occupation et auquel la France est hostile. Pour Jean Monnet, la solution consiste à mettre en commun les productions française et allemande en les plaçant sous la direction d’une Haute Autorité, organe supranational composé de membres indépendants. C’est ce que propose Robert Schuman, ministre français des Affaires étragères, dans son célèbre discours prononcé le 9 mai 1950, qui sera suivi de la signature du traité CECA le 18 avril 1951. L’Angleterre, soucieuse de préserver sa souveraineté, refuse d’y adhérer. La CECA regroupe donc la France, l’Allemagne, le Benelux, et l’Italie (HEN; LEONARD, 2004, p.12-13).
1.2 Tratado de Roma (TCEE e TCEEA)
O Tratado de Roma foi o Tratado da Comunidade Econômica Européia (TCEE), sendo assinado em Roma em 25 de março de 1957 e entrou em vigor em 1 de janeiro de 1958. O Tratado de Roma, também foi o Tratado da Comunidade Européia da Energia Atômica (TCEEA) que foi assinado no mesmo período que levou estes dois tratados a serem nomeados como os Tratados de Roma (EUROPA) [2006e?].
Um diferencial do Tratado de Roma é que além de abordar o aspecto econômico (trânsito de bens, serviços e capitais), também passa a abordar o aspecto social (trânsito de pessoas), baseado nisso Pinder expõe:
Already in 1958 the Rome Treaty include ‘persons’, along with goods, services, and capital, in the four freedoms of movement across the frontiers between the member states. For ‘persons’ this was limited to the right to across them for purposes of work. A quarter of a century later, the Single European Act defined the internal market as ‘an area without implied frontiers’. Mrs. Tratcher’s government held that these words implied no change, because they were qualified by the addition ‘in accordance with the treaty’, which were qualified by the addition ‘in accordance with the Treaty’ which in relevant respects till stood. But government of the more federalist states intended to take the words literally: to abolish controls at their mutual borders and thus make movement across them free for all (PINDER, 2001, p.102).
Na área de defesa a nível comunitário, as tentativas da criação de uma Comunidade Européia de Defesa (CED) e de uma Comunidade Política Européia, acabaram fracassando. Contudo, em 1955, os seis Estados integrantes da CECA decidiram alargar sua integração econômica para toda a economia e para a utilização na área de energia atômica. Portanto em 25 de março de 1957, foram assinados em Roma os Tratados que instituíram a Comunidade Econômica Européia (CEE) e a Comunidade Européia da Energia Atômica (EURATOM ou CEEA) (BATISTA, 1998, p.136).
1.3 Tratado de Bruxelas (Fusão da CECA, CEE e CEEA)
O Tratado de Bruxelas, mais conhecido com o título de Tratado de Fusão, assinado nesta mesma cidade em 8 de Abril de 1965 e em vigor desde 1o de Julho de 1967, instituiu uma Comissão e um Conselho únicos das três Comunidades Européias existentes na época (EUROPA) [2006e?]
Na visão de Stelzer, a autora demonstra a importância do dinamismo desta fusão que ajudou na interatividade entre os Estados-membros com as comunidades a autora cita:
A simultânea entrada em vigor dos Tratados CEE e CEEA (1957), além do Tratado CECA (1951), fez com que sobre o mesmo território dos seis países integrantes, estivessem operando três distintas Comunidades. A tendência em unir as Comunidades em relação às instituições do executivo, no entanto, encontraria resistência por parte de alguns países que temiam uma unificação política.
Mas, em 18.04.1965, numa Conferência diplomática em Bruxelas, os seis países integrantes subscreveram um Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Européias. É importante compreender que a fusão dos executivos não era acompanhante de uma unificação de suas funções. Essas continuariam separadas e com objetivos próprios, ocorrendo – muitas vezes – o fato de uma instituição cumprir o papel de instituição de uma Comunidade e, do mesmo modo, desempenhava o papel em outra. A partir de 1965, as Comunidades Européias já contavam com suas quatro instituições básicas: Parlamento, Corte de Justiça, Conselho e Comissão. Depois da criação da CECA (1951) e da CEE e da CEEA (1957), o tratado que unificou as instituições pôde ser considerado a terceira etapa do processo de construção da UE (STELZER, 2004, p.40).
1.4 Tratados de Luxemburgo e Haia (Ato Único Europeu)
O Tratado de Luxemburgo e Haia mais famoso como o Ato Único Europeu, foi assinado nestas cidades onde acabou entrando em vigor em 1o de Julho de 1987, sendo estabelecido as adaptações necessárias para realizar o Mercado Interno da UE (EUROPA) [2006e?]. Além da fusão um outro importante passo para o dinamismo desta foi o Ato Único Europeu que ajudou na interatividade em vários aspectos conforme Stelzer demonstra logo abaixo:
De acordo com o previsto no Tratado de Roma, a integração européia seria realizada por etapas, em conformidades com o que tinha preconizado Robert Schuman. Nesse sentido, buscar-se-ia a liberalização das trocas, a definição e aplicação das políticas comuns e a concretização das quatro liberdades fundamentais: livre circulação de trabalhadores, livre circulação de mercadorias, livre prestação de serviços e livre circulação de capitais. O Ato Único foi elaborado por decisão do Conselho Europeu no âmbito de uma conferência intergovernamental e representou um passo decisivo na construção da UE. Assinado em 1986, complementou os três Tratados já existentes (CECA, CEE e CEEA), fixou como meta, um mercado realmente singular para a Europa e o relançamento de várias políticas comunitárias comuns.
O Ato Único constituiu a primeira revisão do Tratado de Roma (1957) e reforçou os poderes comunitários em diversas áreas. Ao Parlamento foram conferidos maiores poderes de co-decisão no que tange à legislação relativa ao mercado único e às relações da UE com terceiros países (STELZER, 2004, p.41-42).
O Ato Único Europeu possibilitou que o Parlamento Europeu ganhasse mais poder de cooperação, mesmo sendo um poder de co-decisão dividido com o Conselho da UE a discussão relevante a várias questões e sobre isso os autores Bomberge, Cram e Martin ressaltam que:
Under the cooperation procedure introduced in the SEA, the Parliament gained more influence. If the Parliament did not like what the Council has done with its proposed amendments it could ask for a ‘second reading’, a chance to review the legislation again and ask for further amendments. It could also reject the legislation under this procedure, but the Council could still overrule that objection. Today, cooperation applies only limited areas of economic and monetary union.
The vast majority of EU legislation (over three quarters) now falls under the co-decision procedure. Under co-decision the European Parliament formally shares legal responsibility for legislation jointly with the Council of Ministers. The Parliament and Council must enter into direct negotiations if they cannot agree on a proposal. […] (BOMBERGE; CRAM; MARTIN, 2004, p.59).
1.5 Tratado de Maastricht (TUE)
O Tratado Maastricht, também conhecido como o Tratado da União Européia (TUE), assinado nesta cidade em 7 de Fevereiro de 1992, entrou em vigor em 1o de Novembro de 1993. Este Tratado alterou a designação da Comunidade Econômica Européia, que passou a ser nomeada de Comunidade Européia (CE). O tratado introduziu novas formas de cooperação entre os governos dos Estados-membros em áreas como a defesa, bem como no domínio da justiça e sobre os assuntos internos. Também acrescentou a cooperação intergovernamental ao sistema comunitário que já existia, o Tratado de Maastricht criou uma nova estrutura, tanto política, como econômica, com base em três pilares - a União Européia (UE) já citados no começo deste capítulo (EUROPA) [2006e?].
Saba mostra abaixo que o Tratado de Maastricht é o maior documento de revisão dos tratados comunitários nos campos econômicos, políticos e sociais:
O Tratado de Maastricht (TUE, 1992) é, cronologicamente, o segundo documento de revisão dos tratados comunitários originais – o primeiro havia sido o Ato Único (1986) – mas sem dúvida, o mais importante de todos eles, operando significativas modificações no sistema de integração europeu tanto no campo institucional quanto no material. A mais importante inovação do TUE é a constituição solene de uma União Européia fundada sobre as três comunidades completadas pelas políticas e formas de cooperação instituídas na sistemática do tratado – vale dizer, nos planos de política externa, segurança comum, justiça e negócios internos (art. 1o). Os objetivos centrais da União, presentes no artigo 2o, enfatizam a necessária coesão socioeconômica dos Estados-membros e seu harmônico desenvolvimento no quadro das instituições de Bruxelas. Em primeiro lugar, a UE responde pela promoção do desenvolvimento comum, nos planos econômico e social, de maneira equilibrada e sustentável com vistas a garantir um elevado nível de emprego. O substrato deste desenvolvimento comum é a criação de um espaço sem fronteiras – o mercado comum europeu – e o estabelecimento de uma união econômica e monetária – centrada na instituição progressiva do euro, a moeda única européia. Em segundo lugar, a União procura afirmar a identidade do continente no cenário internacional, através de execução de uma política externa e de segurança comum, que inclua a definição gradual de uma política de defesa comum. Em terceiro lugar, a UE tem a finalidade de reforçar a defesa dos direitos e interesses dos nacionais dos partners da União mediante a instituição de uma cidadania européia e, por fim, compete à União Européia zelar pela manutenção e pelo desenvolvimento de um espaço de liberdade, segurança e justiça, garantindo a livre circulação de pessoas e combatendo a criminalidade (SABA, 2002, p.31-32).
Na parte que se trata sobre os objetivos particulares da Pesc, a autora Batista diz que:
O Tratado da União Européia (art.J.1.2) expressa os objetivos particulares da política Exterior e de Segurança Comum (PESC), a ser implementado pela União Européia:
- defesa dos interesses fundamentais e da independência da União;
- fortalecimento da segurança da União e de seus Estados-Membros;
- manutenção da paz e fortalecimento da segurança internacional, conforme a carta das nações Unidas;
- desenvolvimento da democracia e do Estado de Direito, bem com respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais (BATISTA, 1998, p.149).
O Tratado de Maastricht é o início do esperado arranjo político na área de Política Externa de Segurança Comum (Pesc). Mesmo que Estados-membros da UE tenham sempre buscado organizar as suas posições perante os temas mais importantes da agenda internacional, nunca antes havia sido assumido o compromisso de atribuir ao processo de integração européia uma voz única e mais forte no que se refere às questões de política externa (PESTANA, 2002, p.135).
A definição gradual de uma política de defesa na Pesc que procura afirmar uma identidade nova da UE nas relações internacionais, na visão de Saba se traduz como:
a salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União;
o reforço da segurança no território europeu, sob todas as formas;
a manutenção da paz e da segurança internacionais, consoante os principais estabelecimentos pela Carta das Nações Unidas;
a promoção e o fomento da cooperação internacional; e
o desenvolvimento e o reforço da democracia e do Estado de direito, bem como o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais (TUE, art.11) (SABA, 2002, p.60, grifo do autor).
O Tratado de Maastricht foi fundamental para promover uma união monetária que auxilia o desenvolvimento do mercado interno em aspectos financeiros e comerciais ao viabilizar na criação da moeda única que rompeu vários problemas nas transações comerciais e financeiras entre os Estados-membros da zona do Euro.
Segundo Pinder, a importância deste tratado é a promoção da criação de diversos organismos para fortalecer as transações com a moeda única entre os Estados-membros e terceiros:
The Maastricht Treaty, in providing for economic and monetary union (Emu), established the European Central Bank (ECB) to be, like the Bundesbank, completely independent. The ECB and the central banks of the member states are together called the European System of Central Banks (ESCB). The six members of ECB’s Executive Board, together with the governors of the central banks, comprise the Governing Council of the ECB; and none of these banks, nor any member of their decision-making organs, is to take instructions from any other body. The ‘primary objective’ of the ESCB is ‘to maintain price stability ‘through, subject to that overriding requirement, it is also to support the Community’s ‘general economic policies’. The ECB is to have the sole right to authorize the issue of notes, and to approve the quantity of coins issued by the states’ mints. In response to German preference, the single currency was named the euro, rather the French-sounding ecu (PINDER, 2001, p.68).
1.6 Tratado de Amsterdã (Alterações no TCE e TUE)
O Tratado de Amsterdã, assinado em 2 Outubro 1997, entrou em vigor em 1o maio 1999. Este tratado alterou os Tratados da UE e CE, dando uma nova numeração às suas disposições, e também inclui as versões compiladas dos Tratados da UE e CE. O Tratado de Amsterdã alterou os artigos do Tratado da União Européia, que, em vez de serem identificadas pelas letras de A até S, passaram a serem numeradas desde então (EUROPA) [2006a?] Sobre essas alterações das numerações Saba traduz como:
Embora de natureza formal, a primeira modificação importante introduzida pelo Tratado de Amsterdã foi alterar a numeração dos artigos dos tratados comunitários anteriores – com especial referencia ao TCE (Roma, 1957) e ao TUE (Maastricht,1992) – perfazendo uma consolidação dos mesmos. Houve uma significativa simplificação do articulado dos textos, substituindo-se as disposições alfanuméricas por uma ordenação apenas numérica e consolidada. As sucessivas alterações dos tratados originais, que se faziam pela junção de letras às disposições numéricas já existentes, tornavam os textos cada vez mais ininteligíveis, de modo que a consolidação operou uma significativa simplificação e ordenação dos tratados anteriores. (SABA, 2002, p.36-37).
O Tratado contempla uma cooperação reforçada fundamentada na cooperação aprofundada dos três pilares, já citados anteriormente sobre essa cooperação de direito institucional a plano comunitário, Rideau ressalta a UE como um diferente modelo de internacionalização:
O Tratado de Amsterdã (1997) institui a chamada cooperação reforçada, que proporciona um aprofundamento parcial da integração, envolvendo não todos, mas a maioria dos Estados comunitários, mediante a satisfação de determinados requisitos (TUE, arts. 43-5). A arquitetura sui generis da União, fundada sobre os três pilares, buscava compor os interesses dos eurofederalistas, liderados pelos franceses, que propunham a total “comunitarização” das relações intra-européias, com a posição conservadora dos Estados ciosos de suas competências representados pelos britânicos, que pretendiam uma cooperação com fulcro na intergovernamentabilidade. A solução de compromisso encontrada pelo Tratado de Maastricht foi a conformação dos três pilares distintos que sustentam o edifício da União e fundamentam relações de cooperação operadas tanto no plano comunitário, primeiro pilar, quanto no âmbito da diplomacia clássica, segundo e terceiro pilares. Desta sorte, a UE não pode ser caracterizada como uma organização internacional – e, com efeito, não tem personalidade jurídica de direito internacional público, embora existam opiniões divergentes. (RIDEAU, apud SABA, 2002, p.47-48)
Pestana mostra a evolução do Tratado de Amsterdã na área da Pesc, segundo sua análise: “passou a contar com a coordenação de um alto representante e, ao mesmo tempo, Secretário-Geral do Conselho. Dessa forma, procurou-se corrigir a inexistência de um interlocutor definido para assuntos da Pesc no âmbito do Conselho da UE” (PESTANA, 2002, p.135). Vale lembrar que o Conselho da UE é o principal órgão legislativo da União.
Com o Tratado de Amsterdã também houve um aumento sobre a questão dos direitos humanos, no modo de ver de Pinder:
[...] The Amsterdam Treaty responded to criticism that the Union had emphasized restrictions on immigration and asylum at the expense of concern about the treatment of the human being involved. In the face of widespread public backlash against them, the treaty provided for measures to safeguard their rights, together with action more generally to combat racism and xenophobia. It remains to be seen how much will be done (PINDER, 2001, p.108-109).
1.7 Tratado de Nice (Reforma nas Instituições e Alargamento da UE)
O Tratado de Nice, assinado em 26 de Fevereiro de 2001, que acabou entrando em vigor em 1o de Fevereiro de 2003. Estabeleceu uma reforma das Instituições, a fim de assegurar o funcionamento eficaz da União Européia após o seu alargamento para 25 Estados-Membros. O Tratado de Nice, o anterior Tratado da UE e o Tratado CE foram compilados para ser uma versão única. (EUROPA) [2006e?]
Ao se basear na história e política da integração no continente europeu, Saba mostra as antigas perspectivas em uma breve análise desde o final da Guerra Fria no cenário europeu até o alargamento dos do leste europeu ex-socialistas, Saba resume como:
A queda do muro de Berlim (1989) e o posterior desmantelamento da União Soviética (1991), eventos que representam o fim da guerra fria, trouxeram para a agenda da integração européia a questão do alargamento da União em direção ao Leste ex-socialista. O Conselho Europeu de Copenhagen (1993) havia acenado pela possibilidade de incorporação no âmbito da UE dos antigos países satélites da ex-URSS, desde que passassem por um processo de reorganização interna tanto no plano político – que assegurasse a estabilidade das instituições democráticas, o Estado de direito, os direitos humanos e a proteção das minorias – quanto no plano econômico – respeito aos principais de livre iniciativa e livre concorrência. Durante a década de 90, com a desestruturação do bloco de países satélites da economia soviética, 13 países do Leste – Bulgária, Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, Polônia, Republica Tcheca, Romênia e Turquia – apresentam sua candidatura à União Européia e as negociações para a conformação de uma união Européia a 27 partes, exceção feita a Ancara que, na visão dos patners, não preenche os requisitos políticos necessários a sua admissão – continuam se desenvolvendo em ritmo acelerado, com novas incorporações devem acontecer a partir de 2003 (SABA, 2002, p.38-39).
Saba também ressalta a ampliação de decisão por maioria qualificada de forma que:
O Tratado de Nice amplia os casos de decisão por maioria qualificada, antes submetidos à regra da unanimidade no âmbito do Conselho de Ministros. No total, são 27 disposições, dentre as quais se destacam: livre circulação de pessoas, cooperação judiciária civil, acordos internacionais sobre o comércio de serviços e de direitos de propriedade intelectual, política industrial, cooperação econômica, financeira e técnica com países terceiros, e a nomeação dos comissários e juízes do Tribunal de Contas (SABA, 2002, p. 42).
Tratamos neste capítulo sobre os Tratados da UE devido às suas relevâncias, pois os poderes e as responsabilidades das instituições da UE que iremos tratar no próximo capítulo, foram estabelecidos por meios de Tratados, que constituem a base de tudo o que a União Européia faz, e neles estão também estabelecidos as regras e os procedimentos em que as instituições e os órgãos da UE devam seguir. Mais informações sobre o alargamento será tratado com maior profundidade no terceiro capítulo.
Os Tratados são aprovados pelos Chefes de Estado e/ou Chefe de Governo de todos os Estados-membros da UE e são ratificados pelos Parlamentos nacionais de cada Estado-membro (EUROPA) [2006m?]. Por causa da importância dos Tratados que mostramos neste capítulo, daremos a continuidade no próximo capítulo como funcionam as instituições da UE. Vale lembrar a importância que um exerce ao outro nessa relação, ou melhor dizendo, a forte ligação que há entre os tratados e as instituições, são o que faz manter o que chamamos de União Européia.
2. AS INSTITUIÇÕES E OS ÓRGÃOS DA UE.
Este capítulo será dedicado a mostrar o que são e como funcionam as principais Instituições da UE, dentro delas estão o Conselho de União Européia (ex-Conselho de Ministros, também chamado às vezes apenas de Conselho), a Comissão Européia, o Parlamento Europeu, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas Europeu. Iremos mostrar também neste capítulo os principais Órgãos da UE. Oficialmente União Européia se distingue da seguinte forma:
A União Europeia (UE) não é uma federação como os Estados Unidos da América, nem é uma mera organização de cooperação entre governos como as Nações Unidas. Possui, de facto, um carácter único. Os países que pertencem à UE (os seus “Estados membros”) congregaram as suas soberanias em algumas áreas para ganharem uma força e uma influência no mundo que não poderiam obter isoladamente. Congregação de soberanias significa, na prática, que os Estados membros delegam alguns dos seus poderes em instituições comuns que criaram, de modo a assegurar que os assuntos de interesse comum possam ser decididos democraticamente ao nível europeu (EUROPA) [2006m?].
O processo de tomada de decisões na UE, contém geralmente um processo de co-decisão em particular na qual envolve as três principais instituições: o Parlamento Europeu, que é diretamente eleito e representa os cidadãos da UE; o Conselho da UE, que representa os Estados Membros; e a Comissão Européia, que deve defender os interesses de toda a União. Este triângulo institucional está na origem das políticas e da legislação que se aplicam em toda a comunidade. Em primeiro lugar, é a Comissão que propõe novas legislações, mas são o Parlamento e o Conselho que as adotam. No caso das duas outras instituições desempenham também um papel fundamental: o Tribunal de Justiça assegura o cumprimento da legislação européia, e o Tribunal de Contas fiscaliza o financiamento das atividades da União (EUROPA) [2006m?].
As competências comunitárias da UE são exercidas pelo aparato institucional baseado nas cinco instituições de Bruxelas, que conseqüentemente, ao se basear nos tratados comunitários formam uma esfera material intocável pela atividade individual dos Estados-membros da União, por exemplo, podemos citar o mercado comum, transportes, agricultura, concorrência e etc. No plano das competências concorrentes, que constam o extenso rol previsto no Tratado da CE (art.3o) como, por exemplo, políticas sociais, de meio ambiente, tecnologia, saúde, educação e consumidor. As instituições de Bruxelas do tratado da CE têm uma atuação subsidiária e excepcional em relação ao exercício destas competências pelos Estados-membros, que se justifica pela presença de determinadas cláusulas (SABA, 2002, p.53).
No que se refere às perspectivas federalistas das instituições da UE na visão de Pinder as instituições da UE tentam conciliar os métodos intergovernamentais, que não são nem efetivos e nem democráticos por causa do poder do Conselho da UE que é ainda maior que as outras instituições, portanto esse arranjo tem que ser mudado para que melhore o andamento do processo em vias de uma política federalista como era previsto no plano Schuman que tinha compromisso com os princípios federalistas da União de acordo com que o autor cita a diante:
A federalist perspective, while also stressing the important of the common institutions, goes beyond neo-functionalism in two main ways. First, it relates the transfer of power to the Union not to a spillover from existing powers to new ones, but to growing inability of governments to deal effectively with problems that have become transnational and so escape the reach of existing states. Most of these problems concern the economy, the environment, and security; and the states should retain control over matters with which they can still cope adequately. Secondly, whereas neo-functionalists have not been clear about the principles that would shape the European institutions, a federalist perspective is based on principles of liberal democracy: in particular, the rule of law based on fundamental rights, and representative government with the laws enacted and the executive controlled by elected representatives of the citizens. In this view, the power exercised jointly need to be dealt with by institutions of government, because the intergovernmental method is neither effective nor democratic enough to satisfy the needs of citizens of democratic states. So either the federal elements in the institutions will be strengthened until the Union becomes an effective democratic polity, or it will fail to attract enough support from the citizens to enable it to flourish, and perhaps even to survive (PINDER, 2001, p.7).
The answer, according to many intergovernmentalists, is through co-operation among the governments of member states: the other institutions are peripheral to the Concil in which the governments are represented, and this fact will not go away. But while the Council is still the most powerful institution, federalists regard the Parliament, Commission, and Court of Justice not only as sufficiently independent of the states to have changed the nature of the relationship among them, but also as major actor in a process that may, and should, result in the Union becoming a federal polity (PINDER, 2001, p. 34).
Ao falarmos nos princípios federalistas, Hen e Leonard fazem uma interessante comparação entre o esquema institucional que se encontra a UE atualmente com o sistema de Estado conforme é mostrado em seguida:
Cette originalité du schéma institutionnel communautaire ne permet pas cependant de l’assimiler à un système ètatique. Ainsi, le Conseil des ministres ne peut être considéré comme un organe exécutif, mais elle n’a pas d’equivalent dans les États. Quant au Parlement, malgré son élection au suffrage universel, il ne peut, en aucun cas, être comparé à un parlement étatique puisqu’il ne dispose ni du droit de vote voter l’impôt, ni de celui d’élaborer la législation. L’existence d’organes complémentaires comme la Cour des comptes ou le Comité économique et social, qui n’ont qu’un rôle consultatif, ne modifie pas le schéma général, pas plus que la création en 1974 du Conseil européen qui réunit au moins deux fois par an les chefs d’Etat et de governement de la Communauté. Au total, les institutions européennes sont bien des institutions originales qui ne ressemblent à rien d’exixtant et dont l’objectif incontestable est l’integration des États. De ce point de vue, le droit peut aussi jouer un rôle important (HEN; LEONARD, 2004, p.16).
2.1 Comissão Européia
A Comissão Européia representa e executa as atividades administrativas e executivas de caráter supranacional, mesmo que sua autonomia varie de acordo com o tema proposto pelas competências da Comunidade. Vale lembrar que a Comissão detém o direito, em geral exclusivo, de iniciativa ou em outras palavras, de definir a agenda do Conselho da UE, o que lhe confere uma influência direta no processo legislativo. É ainda como a “Guardiã dos Tratados”, na qual deve monitorar o cumprimento pelos Estados-membros, das resoluções obrigatórias tomadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da UE e sancioná-las, caso não as cumpram, com o intuito de abertura de um processo na Corte Européia de Justiça. Outra importante função da Comissão é representar a Comunidade Européia em negociações e organizações internacionais sob mandato averiguado pelo Conselho da UE. A Comissão é formada por Comissários responsáveis por Diretórios Gerais, que equivalem aos Ministérios estatais, e um presidente, que tem ganhado progressivamente mais autoridade ao decorrer do tempo. Tratado de Maastricht fez com que os Comissários passassem a ter um mandato de cinco anos coincidindo com o período do mandato dos parlamentares europeus e, desde o Tratado de Amsterdã, devem ser aprovados pelo Parlamento Europeu, após recomendação dos Estados-membros, o que lhe conferiu um maior poder de caráter democrático. As resoluções e propostas dos Comissários devem ser aprovadas por consenso ou por votação de maioria simples para serem levadas ao conselho, caso seja necessário (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.189).
O principal objetivo da Comissão está em manter o respeito absoluto de todas as normas das Comunidades estabelecidas pelos tratados e os princípios comunitários. Portanto a Comissão funciona como uma verdadeira guardiã da ordem jurídica comunitária (STELZER, 2004, p.53).
Por meio desses princípios comunitários como guardiã dos tratados, Saba explica como os Estados-membros compõe e como atua a Comissão Européia:
Tendo em vista que a Comissão representa os interesses da própria comunidade, os comissários são escolhidos sempre em função de suas qualidades pessoais, desde que ofereçam garantias de independência. Conforme dispõe o TCE, apenas nacionais dos patners podem ser membros da Comissão, sendo que esta deve ter, pelo menos, um nacional de cada Estado-membro, mas o número de membros com a nacionalidade de um mesmo Estado não pode ser superior a dois (art. 213, § 1o) [...] (SABA, 2002, p.77).
A Comissão Européia, enquanto instituição dos próprios interesses comunitários – o que fundamenta sua atuação independente dos interesses uti singuli dos patners – tem, na letra do TCE, a genérica atribuição de assegurar o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum:
velando pela aplicação do direito comunitário originário e derivado;
formulando recomendações e pareceres sobre matérias objeto de disciplina pelo TCE;
dispondo de um poder de decisão próprio na formulação dos atos do Conselho e do Parlamento, nas condições previstas pelo tratado comunitário; e
exercendo a competência que o Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele estabelecidas (art. 211) (SABA, 2002, p.79).
A autora Stelzer mostra outras ações da Comissão dentro na UE:
A este órgão os Tratados institutivos atribuíram um conjunto de relevantes competências [...], notadamente por: a) impulsionar a UE, pois ela está na origem de todas as ações comunitárias (o que se tem chamada poder de iniciativa); b) vigiar o bom atendimento das normas comunitárias, por parte dos Estados-Membros e das instituições comunitárias, tomando as atitudes necessárias sempre que verificar o seu incumprimento; c) representar os interesses comunitários, desenvolvendo negociações muitas vezes difíceis com o Conselho, em que deverá fazer prevalecer os interesses da UE em detrimento das conveniências nacionais; d) atuar como órgão executivo (embora o faça limitadamente), devendo, por exemplo, estabelecer os textos de aplicação ou de decisões tomadas pelo Conselho, gestionar os fundos comunitários, assegurar a gestão das cláusulas de salvaguarda dos Tratados, negociar acordos externos, além de receber poderes delegados pelo Conselho para atuações de natureza legislativa e administrativa – não previstas, originariamente – pelos tratados institutivos (poderes derivados) (STELZER, 2004, p.50-51).
Conforme Pinder a Comissão tem que alcançar por meio de reformas que buscam a aproximação dos princípios federalistas na qual possui os Estados para que a Comissão exerça o seu papel de forma mais aprofundada e eficaz. Portanto Pinder afirma que:
While the Commission, as it stands today, is not the federal executive that Monnet envisaged, it is, with its right of ‘legislative initiative’ and its functions in executing Community policies and as ‘watchdog of the Treaty’, a great deal more than the secretariat of an international organization.
The Treaty of Rome gives the Commission the sole right of legislative initiative, that is, to propose the texts for laws to the Parliament and the Council. The aim was to ensure that the laws would be based more on a view of the general interest of the Community and its citizens than could result from initiatives of the member state governments, and that there would be more coherence in the member state governments, and that there or the Council with their various functional responsibilities could provide. [...] (PINDER, 2001, p.48, grifo do autor).
The Commission has performed its legislative role well. But its performance as an executive has been heavily criticized. Much of the criticism has been unfair, where the execution is in fact delegated to the member states. This is a good principle, which works well in Germany’s federal government has the power to ensure adequate Commission’s efforts to supervise them. The answer is surely not more direct administration by Brussels, but enough Commission staff to undertake the supervision and strong powers to ensure proper implementation by the states (PINDER, 2001, p.51).
O papel crucial da Comissão está entre o “executivo” e a “burocracia” que depende da participação dos funcionários da instituição assim como outros atores que estão relacionadas à Comissão, nas análises das autoras Bomberge, Cram e Martin, a Comissão pode ser vista da determinada forma:
The Commission plays a crucial role in the EU’s institutional structure. A hybrid organization, somewhere between an executive and a bureaucracy, the Commission has no obvious counterpart at the national level. The Treaties designated to the Commission profoundly important tasks: to initiate policies and represent general interest of the European Union; to act as guardian of the Treaties and ensure the correct application of EU legislation; and to manage and negotiate international trade and cooperation agreements. In practical terms, the Commission’s power is exercised most spectacularly in competition policy (it has powers to vet and veto mergers), in its international lead in trade talks, and its right to propose policy. Together these powers have afforded the Commission a larger influence in the EU policy process than some member state government might have preferred (BOMBERGE; CRAM; MARTIN, 2004, p.44).
Commissioners each have their own private staff or circle of a advisers called a cabinet. These six officials may be drawn from inside or outside the Commission. They perform a very demanding and important role, keeping their Commissioner informed about important developments in their own policy areas as well as wider development in the Commission bureaucracy. Like portfolio assignments, the role of cabinets can be highly controversial. According to the Treaties, Commissioners are sworn to act not in the interest of their national governments but in the general European interest. [...].
Controversy surrounding portfolio assignments and cabinet appointments suggest the assertion of national preferences in the Commission can never be entirely removed. Commissioners do not totally abandon their national affiliation once they arrive in Brussels. [...] (BOMBERGE; CRAM; MARTIN, 2004, p.45).
2.2 Conselho da UE
O Conselho da União Européia é o mais importante órgão legislativo da UE, na qual possui caráter intergovernamental. Mesmo sendo um órgão único, a sua composição muda conforme o tema que é discutido, tendo sempre um representante de cada Estado-membro a nível ministerial. Entre os mais importantes, podemos citar o Conselho de Assuntos Externos, cujos participantes são os ministros de relações exteriores, o Conselho de Assuntos Econômicos e Financeiros, cujos participantes são os ministros da economia; e o Conselho de Agricultura, cujos participantes são os ministros de agricultura. Os encontros do Conselho são coordenados pelo Estado-membro que esteja exercendo a Presidência e os preparos por oficiais nacionais em comitês e grupos de trabalhos. O Conselho delibera e emite resoluções com base nas propostas da Comissão, por unanimidade ou maioria qualificada, dependendo do tema que é discutido, ainda que busque o consenso. Contrariando uma provável expectativa, o Compromisso de Luxemburgo ter incluído uma proteção para a votação por unanimidade em casos de interesse de Estado, como exemplo, a intenção das decisões por maioria qualificada tem aumentado progressivamente, o que exprime um verdadeiro desaparecimento da soberania dos Estados-membros, já que as decisões tomadas pelo Conselho são obrigatórias para todos os Estados-membros (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.188-189).
É importante esclarecer que o Conselho da União Européia não deve ser confundido com o Conselho Europeu, mesmo que não seja formalmente um órgão da UE, é de grande importância para a UE. Ao analisarmos a importância que o Conselho Europeu mesmo sendo apenas um Conselho que emite opiniões sem ter poder decisório na UE, o Conselho Europeu é importante para influenciar as ações e decisões de caráter intergovernamental não apenas dentro da União Européia como também em todo resto da Europa com um todo.
Baseando-se na relação entre estes dois Conselhos Pinder esclarece que o Conselho Europeu se encontra três a quatro vezes por ano e toma decisões que requerem resoluções ao nível político, às vezes porque os ministros não são capazes de resolver um determinado assunto no Conselho, às vezes porque conjunto de idéias envolva variados assuntos. Portanto a rotatividade presidencial do Conselho é uma importante função para manter o controle da eficiência dos negócios e de lançamentos de novos projetos (PINDER, 2001, p.35). Sobre os assuntos específicos tratados separadamente, a complição ao se tratar de uma área temática, Pinder afirma:
The council of Ministers is more complicated body. Which minister attends a given meeting depends on the subject. It meets in over a score of forms, ranging from an Economic and Financial Council (Ecofin), an Agriculture Council, and a justice and Home Affairs Council, to Councils for Health, for Tourism, and for Youth. There is also a General Affairs Council comprising the foreign ministers, which is supposed to coordinate the work of the other Council, but is in practice hard put to it to control Councils of ministers from powerful departments of state. The incoherence of this structure has been recognized by the European Council, with decided in 1999 that the number of Councils should be reduced to not more than fifteen: not exactly a radical reform. Each Council is, like the European Council, chaired by the representative of the state that is serving in turn for six months as President-in Office (PINDER, 2001, p. 36-37).
2.3 Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu era originalmente apenas um órgão apenas consultivo, mas somente após o Tratado de Maastricht, quatro tipos de inserções nos processos de resoluções foram feitos como: consentimento, consulta, cooperação e co-decisão, em ordem crescente de poder legislativo. Mais adiante, o Parlamento Europeu (PE) deve aprovar os comissários da Comissão e tem poderes para demiti-los com a aprovação de dois terços, como ocorreu em 1999 (TOPAN, apud HERZ; HOFFMANN, 2004, p.190). Embora o Secretariado do PE esteja na cidade de Luxemburgo que situa no país com o mesmo nome, suas sessões plenárias ocorrem na cidade de Estrasburgo na França e na cidade de Bruxelas na Bélgica. Desde 1979, o PE tem seus membros eleitos por eleições diretas pelos cidadãos dos Estados-membros, para um mandato de cinco anos. Mesmo com a alta taxa de abstenção (50,1%, em 1999 e 54,3% em 2004) é considerada pelo órgão da UE uma maior presença de legitimidade democrática. Um dos principais problemas do PE é a falta de um verdadeiro sistema partidário que são presentes em vários Estados democráticos. Ainda que o Tratado de Masstricht tenha previsto a criação de partidos transnacionais europeus, na prática, o que há no parlamento são apenas grupos políticos, que englobam candidatos dos partidos nacionais de maior afinidade ideológica (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.190).
Sobre a atuação dos parlamentares do PE mais conhecidos como eurodeputados, Saba explica que o PE, sediado na cidade de Estrasburgo na França, é composto pelos representantes dos povos dos Estados reunidos nas comunidades, neste caso os eurodeputados que são eleitos por sufrágio universal e direto. Os eurodeputados, que são os membros do Parlamento de Estrasburgo, deveriam provir, de modo obrigatório, dos parlamentos nacionais por meio de um mecanismo de indicação interna que, na ausência de regras comunitárias a respeito, era disciplinado individualmente por cada Estado. Ao ver que a composição biônica, as lacunas do direito comunitário sobre os modos de designação interna permitiam uma indicação fora do ritmo do jogo de forças políticas nacionais, implicando uma falsa representação partidária que mostra uma ausência partidária a nível comunitário dentro do Parlamento Europeu (SABA, 2002, p.63). Referente ao cargo de eurodeputado, Saba ainda mostra que:
O mandato do eurodeputado é de cinco anos (art. 190, § 3o), gozando dos privilégios e imunidades previstos em um dos Protocolos anexados ao Tratado de Bruxelas (1965), que procedeu à fusão orgânica – Conselho e Comissão – das comunidades européias. Assim, o eurodeputado, no exercício de suas funções, tem ampla liberdade para manifestação de suas opiniões e voto, não podendo pela expressão de suas convicções políticas, e goza, em território nacional, das mesmas imunidades reconhecidas aos parlamentos de seu país. No território de qualquer Estado-membro das comunidades, o eurodeputado tem imunidade penal, que lhe impede qualquer tipo de persecução ou processo judicial, exceto no caso de flagrante delito. Sendo uma garantia para o exercício de suas funções, o parlamentar não tem a faculdade de renunciar ao privilégio da imunidade, que poderá, entretanto, ser retirada por deliberação do próprio Parlamento [...] (SABA, 2002, p.63).
[...] O Parlamento europeu goza, inicialmente, de um poder de controle genérico exercido a posteriori sobre a atividade da Comissão que, na letra do artigo 200 do TCE, deve apresentar ao Parlamento, para discussão em sessão pública, um relatório anual sobre suas atividades. Este debate verificado em sede parlamentar é desprovido, entretanto, de quaisquer efeitos práticos, uma vez que a atividade do Parlamento de Estrasburgo não tem o condão de modificar tais atos já adotados pela Comissão. O Parlamento dispõe de um maior peso no controle dos atos emanados pelo Conselho, especialmente no que concerne ao passivo do orçamento comunitário (art. 272), uma vez que lhe cabe a decisão final sobre a questão orçamentária. O Controle político realizado pelo parlamento sobre as próprias instituições comunitárias é exercido, em primeiro lugar, por um mecanismo de chamamento para explicações expediente comum nos ordenamentos jurídicos internos – previstos pelo artigo 197 do TCE, e cuja finalidade precípua é ampliar o diálogo entre o Parlamento e as instituições que participam no processo de elaboração do direito comunitário derivado. O pedido de explicações pode ser dirigido pelo Parlamento a quaisquer dos membros da Comissão ou do Conselho e requisitado na forma oral ou escrita, consoante o interesse dos parlamentares, restando ao membro a quem é dirigido obrigado a respondê-lo (SABA, 2002, p.68).
Por meio da análise de Draetta sobre o funcionamento do PE, Saba mostra que:
O funcionamento do Parlamento é disciplinado, além das regras gerais do TCE, por seu regulamento interno (art. 199 do TCE) – expressão de uma faculdade de auto-regulação comum aos Poderes componentes dos Estados nacionais e aos órgãos das organizações internacionais – e seus trabalhos se desenvolvem concomitantemente em Estrasburgo – sua sede oficial, onde se realizam as sessões plenárias mensais, Bruxelas, que concentra o trabalho das comissões parlamentares, organizadas por matéria, e Luxemburgo, que acolhe a Secretaria do Parlamento, chefiada por um Secretário-Geral cuja função é assistir a Mesa, composta por um presidente e um vice-presidente eleitos internamente. Na letra do TCE, em Estrasburgo realiza-se uma sessão anual, reunindo por direito próprio na segunda quarta-feira do mês de março (art. 196), mas cujas datas são determinadas pela Mesa. Ainda na praxis parlamentar, a sessão anual é oficialmente concluída apenas por ocasião da abertura da próxima sessão, de modo que o Parlamento é considerado em sessão interruptamente (DRAETTA, apud SABA, 2002, p.64-65).
Stelzer faz crítica da falta da função legislativa que o PE não possui da mesma forma que os Estados de sistema democráticos possuem em suas assembléias nacionais, a autora explica que:
[...] apesar do nome da instituição, no entanto, ela não possui as prerrogativas comuns conferidas às Assembléias Nacionais e, ainda que represente os povos dos Estados-Membros, também não lhe é conferida função legislativa enquanto expressão dos sentimentos dos cidadãos europeus. Com efeito, os reduzidos poderes do Parlamento podem ser assim resumidos: a) financeiros, como o poder de emendar, rejeitar ou aprovar o projeto orçamental da UE [...], além de velar pela sua boa execução (nesse sentido, coopera com o Tribunal de Contas Europeu, verifica a legalidade e a regularidade das empresas comunitárias, realiza inquérito sobre as denúncias de fraudes ou de irregularidades, entre outros); b) legislativos, consubstânciados no processo de emissão de pareceres, consulta legislativa, relatórios de iniciativa, entre outros; c) de fiscalização política, incidindo, basicamente, sobre as atividades da Comissão e do Conselho; mas, apesar das limitações impostas, trata-se de instituição respeitada e com presença marcante na condução das políticas comunitárias.
[...].Ainda que o Parlamento não possua os mesmos poderes legislativos normalmente conhecidos nos órgãos nacionais, nos seu funcionamento é bastante semelhante. Os eurodeputados votam individualmente e pessoalmente, vale dizer, não estão subordinados a quaisquer instruções ou recebimento de ordens por parte dos Governos nacionais, reforçando seu caráter de verdadeira instituição comunitária. [...] (STELZER, 2004, p.62).
Seguindo a mesma linha de raciocínio a autora Batista também faz criticas ao PE, mas esta crítica se refere nas relações de políticas exteriores que o PE não possui nos mesmos moldes que os países de sistema democráticos:
O Parlamento, que deveria exercer o controle da política exterior, como em qualquer sistema democrático, tem função apenas consultiva e de debate, não podendo condicionar os resultados da PESC, ou intervir na tomada de decisões ou no desenvolvimento e supervisão das ações comuns.
Devido a Natureza híbrida (pela forma de cooperação intergovernamental adotada) da PESC, seus mecanismos de controle somente funcionam quando há convergência entre as ações do Conselho e as dos parlamentos nacionais, o que implica na necessidade de instauração de uma técnica de controle interparlamentária (europarlamentários x parlamentos nacionais) (BATISTA, 1998, p.150).
Na análise de Pinder o papel legislativo do PE se desenvolveu ao decorrer do tempo, mas falta muito para que o PE se torne um verdadeiro representante legislativo da UE aos moldes de legislação feita nas assembléias nacionais, o autor também cita as correntes ideológicas dento do PE. Sobre a legislação Pinder ressalta que:
The legislative role has developed from mere consultation at first, through the co-operation procedure initiated by the Single Act, to the co-decision introduced by the Maastricht Treaty and extended at Amsterdam to the point where it now apprise to over half legislation. Already in 1989 the Parliament could use its influence under the co-operation procedure to secure results such as stricter standards for exhaust emissions from small cars. With co-decision it has been able, among other things, to limit the Council’s tendency to extend control of its committees of national officials over the Commissions execution of Community policies. It has use it its power of assent over association agreements as a sanction against human rights abuse in Turkey, and to ensure better conditions for Palestinians exporting to the Community from the occupied territories (PINDER, 2001, p.44-45).
The Parliament shares power equally with the Council for only some half of the legislation and the budget. But it has proved much better able than the Council to control the Commission. So it may be said that the Parliament is more than halfway towards fulfilling the functions of enacting legislation and controlling the executives, which a house of the citizens in a federal legislature would perform. The Council for its parts would be akin to a house of the states, save that the unanimity procedure still applies to one-fifth of the legislation, its legislative sessions are not held in public, and it has retained executive powers that ill accord with its legislative role (PINDER, 2001, p.46).
2.4 Tribunal de Justiça
O Tribunal de Justiça, sediado na cidade de Luxemburgo, é uma instituição jurisdicional das comunidades que, na letra do Tratado da Comunidade Européia, garante o respeito ao direito originário com a interpretação e a aplicação dos tratados comunitários, da mesma forma ao direito derivado elaborado pelas instituições de Bruxelas (art. 220). No caso do processo de integração, além desta função de controle jurisdicional, o Tribunal de Justiça também desempenha com o consentimento dos Estados-membros uma atividade de elaboração do direito normativo, pela especialização e consolidação dos princípios que informam o ordenamento jurídico da comunidade com autonomia, primazia, efeito direito e indireto. Este ordenamento responde pela conformação do direito institucional de Bruxelas. Portanto em uma instituição comunitária, a sua competência limita-se às suas ações. O Tribunal de Justiça preserva a interpretação e aplicação das normas elaboradas em âmbito baseando-se no primeiro pilar da União, ou seja, o pilar comunitário que atua apenas de modo excepcional no controle dos temas que estão no segundo e no terceiro pilar que refere a política externa e segurança comum (Pesc), e cooperação policial e judiciária em matéria penal na qual é realizada de forma intergovernamental, no plano do Conselho Europeu, por meio dos mecanismos já conhecidos da diplomacia clássica (SABA, 2002, p.81-82).
Ao referir sobre a composição do Tribunal de Justiça, autoras como Herz e Hoffmann explicam da seguinte forma:
O Tribunal de Justiça das Comunidades Européias é composto por um juiz de cada Estado-parte e advogados gerais, nomeados pelos Estados-parte por um período de seis anos. O tribunal tem um papel central no processo de integração europeu, tendo sido acionado por indivíduos, empresas e Estados-parte sobre questões extremamente diversas. Devido ao enorme numero de casos trazidos ao Tribunal, foi criada, pelo Ato Único Europeu, uma corte de Primeira Instância, que julga principalmente as demandas de indivíduos. Em sua jurisprudência, o Tribunal estabeleceu dois princípios básicos do direito comunitário europeu: o direito nacional. O princípio do efeito direto estipula que o direito comunitário, originário e derivado, é diretamente aplicável aos Estados-parte e aos seus cidadãos, não necessitando passar por nenhum processo de internacionalização. Desde a TEU, o Tribunal tem poderes para impor penalidades aos Estados-parte caso não cumpram sua decisões. Já o princípio da primazia do direito comunitário significa que, no caso de conflito com o direito nacional de qualquer Estado-parte, a norma comunitária deve prevalecer, mesmo que essa seja posterior, garantindo que o direito comunitário tenha uma aplicação uniforme. Apenas as normas constitucionais estão excluídas desse princípio, já que não são aceitas como inferiores ao direito comunitário em vários Estados-parte (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.190).
Ao verificar o grau de liberdade e de atuação dos magistrados, advogados e funcionários em geral do Tribunal de Justiça, Saba justifica que:
[...] A independência de juízes e advogados-gerais é garantida pela concessão de imunidades e pelo estabelecimento de determinadas incompatibilidades, previstas no Estatuto do Tribunal e no seu Regimento Interno. Em primeiro lugar, magistrados e advogados-gerais gozam de imunidade de jurisdição no território dos Estados comunitários, submetendo-se exclusivamente à jurisdição do próprio Tribunal que, na hipótese de uma falta grave que tenha comprometido o exercício de suas funções, delibera por unanimidade – exceção feita ao interessado – para declara o seu afastamento compulsório ou a perda de benefícios. De outra sorte, são consideradas incompatíveis com as atribuições confiadas aos juízes e advogados-gerais quaisquer outras funções políticas, administrativas e profissionais uma vez que o exercício de outra ocupação poderia comprometer o correto desempenho de suas atividades jurisdicionais (SABA, 2002, p.83-84).
O aumento progressivo da quantidade das causas submetidas ao TJ com finalidade de assegurar no plano comunitário, há um duplo grau de jurisdição nas controvérsias que envolvam particulares. Logo foi criado por decisão do Conselho, em outubro de 1988, fundamentado no Ato Único Europeu em 1986, um Tribunal de Primeira Instância para dividir com Tribunal de Justiça as funções de controle jurisdicional sobre a interpretação e aplicação do direito comunitário desde dezembro de 1989.
As funções do Tribunal de Justiça para interpretar o direito comunitário na aplicação das disposições conforme a estrutura jurídica das comunidades permitiu ao tribunal de Justiça suprir as falhas do ordenamento comunitário, integrando-o de modo jurisprudencial e o permitiu exercer um papel criativo na criação e consolidação dos princípios que informam o ordenamento jurídico da integração européia (SABA, 2002, p.83-84). Saba ressalta que a nomeação dos membros do tribunal ocorre da seguinte forma:
Os membros do Tribunal são nomeados para um período de seis anos, permitida a recondução ao cargo, por deliberação unânime do Conselho, e após consulta ao Parlamento. A exemplo do que ocorre no plano do Tribunal de Justiça, os juízes de fiscalização elegem, dentre seus membros, um presidente para um período renovável de três anos, que responde pela coordenação dos trabalhos do órgão (art. 247, §§ 1o, 2o e 3o). Os componentes do Tribunal de Contas, como os comissários e os magistrados do Tribunal de Justiça, gozam de inamovibilidade, permanecendo no cargo até a sua substituição. [...] (SABA, 2002, p.89).
2.5 Tribunal de Contas
A função do Tribunal de Contas é fiscalizar as contas das finanças públicas comunitárias. A partir disso examina a legalidade e regularidade das receitas e despesas e garante a boa gestão financeira na União ao se responsabilizar pela auditoria de todas as contas da União Européia assim como de qualquer organismo, desde que seja um ato constitutivo não exclua esta auditoria (STELZER, 2004, p.67).
O Tribunal de Contas foi criado em 1977 para fiscalizar as contas e orçamento da União Européia. Além desses órgãos principais, a UE tem ainda vários órgãos essenciais para o desenvolvimento de suas atividades tais como o Comitê Econômico e Social (CES), o Comitê das Regiões (CdR), o Banco Central Europeu (BCE), o Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Provedor de Justiça Europeu (Ombudsman) (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.191) que serão explicados com mais detalhe na seqüência deste capítulo.
Saba mostra a relação entre o Tribunal de Contas e as Instituições e órgãos da UE de forma que:
O Tribunal de Contas tem uma competência geral para fiscalizar o orçamento comum das comunidades, e demais organismo criados no plano comunitário – como o Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Banco Central Europeu (BCE), por exemplo – controlando o equilíbrio entre entradas e despesas. No desempenho de suas funções o Tribunal de Contas encaminha ao Parlamento e ao Conselho uma declaração sobre a viabilidade das contas e a regularidade e a legalidade das operações a que elas se referem, que será publicada na Gazeta Oficial das Comunidades Européias. Esta fiscalização, operada sempre ex post vale dizer, refere-se ao exercício financeiro do ano precedente, examina a legalidade e a regularidade das receitas e despesas, com o objetivo de assegurar uma gestão financeira saudável. O controle das receitas é realizado com base na verificação dos créditos e dos pagamentos endereçados à comunidade, ao passo que o controle das despesas tem por substrato as autorizações e os pagamentos efetivados pelas instituições de Bruxelas (art. 248, §§ 1o e 2o). As conclusões do Tribunal de Contas, que resultam dos documentos e visitas in loco realizadas pelos magistrados, são cristalizadas num relatório anual redigido após o encerramento de cada exercício financeiro. [...] (SABA, 2002, p.90).
2.6 Órgãos
Além das instituições, os complexos normativos e políticos da União Européia possuem vários órgãos específicos relacionados a diversos assuntos envolvidos em sua competência. Esses órgãos podem ser classificados em: Órgãos Consultivos (Comitê Econômico e Social Europeu e Comitê das Regiões); Órgãos Financeiros (Banco Europeu de Investimento, Fundo Europeu de Investimento e Banco Central Europeu (BCE)); Órgãos Interinstitucionais (Serviço das Publicações, Serviço Europeu de Seleção de Pessoal e Escola Européia de Administração); Outros Órgãos Especializados (Provedor de Justiça Europeu e Autoridade Européia para Proteção de Dados); e várias Agências Especializadas (EUROPA) [2006m?]. Estes órgãos são fundamentais para o bom exercício da União.
Este capítulo dedicou-se em explicar o que são e como funcionam as Instituições da UE. Devido as suas relevâncias, as instituições da UE além de dar seqüência aos tratados elas também fazem o papel de guardiãs dos tratados da UE, portanto após compreender o alicerce da União Européia quando estudamos os tratados no primeiro capítulo e as instituições no segundo capítulo, no próximo capítulo iremos tratar de questões como o processo de integração, cidadania da União Européia e o direito comunitário que serão relacionados com o conceito de supranacionalidade e soberania.
3. PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO, CIDADANIA DA UE E DIREITO COMUNITÁRIO.
Ao se basear no processo de integração da UE, o novo conceito de cidadania e o direito comunitário, o foco deste capítulo é pôr na balança esses conceitos, relacionando-os aos conceitos de supranacionalidade e soberania para ser medida a proporção em que uma influencia a outra, ou seja, destina-se a estudar se o aumento da supranacionalidade diminui ou apenas complementa a soberania estatal, ou se pensarmos de uma forma mais ampla para analisar que a supranacionalidade pode também diminuir e complementar a soberania estatal ao mesmo tempo.
Ao ver o conceito clássico de Estado, vê-se que é sujeito originário de direito internacional público que ostenta três elementos básicos como: uma base fixa territorial, uma comunidade humana estabelecida sobre essa base fixa territorial e uma forma de governo que tem o pleno poder de decisão dentro dessa base territorial que não seja subordinado a qualquer autoridade exterior. Os Estados variam bastante, de um para o outro, as dimensões territoriais e demográficas, assim como as formas variadas de organização política. No caso de circunstâncias excepcionais e transitórias, pode faltar ao estado o elemento governo por causa de períodos anárquicos, e pode faltar ao Estado também, a disponibilidade efetiva de seu território, ou de população, ou seja, efetivo humano que na verdade, esse é o único que se sobressai sobre os outros dois porque a existência ininterrupta de uma comunidade humana que sustenta o elemento territorial e governamental dando-o o princípio da continuidade do Estado (REZEK, 1998, p.160).
No caso da União Européia os elementos como população e território, já possui, portanto o que falta é diminuir o papel intergovernamental para dar uma forma de governo que tem o pleno poder de decisão dentro da base territorial da UE para ampliar o processo de integração que é um processo dinâmico de intensificação com profundidade e abrangência das relações entre os Estados-membros levando à criação de novos modelos de governança político-institucionais ao nível comunitário (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.168).
3.1 Processos de Integração da UE.
Para entendermos o processo de integração da UE, devemos analisar a relação da UE na Europa de forma mais aprofundada. Além das relações bilaterais e multilaterais que há entre um Estado-membro da UE com outros Estados europeus, como também relações da própria UE com Estados europeus que não são membros. Essas relações são importantes para toda a Europa; vale lembrar que também há o importante peso as relações feitas por meio das organizações internacionais como as Nações Unidas, OTAN, Conselho Europeu ou com outras organizações européias como o Acordo de Livre Comércio da Europa (ALCE ou EFTA) e várias outras organizações que podem influenciar decisões diretamente ou indiretamente na Europa. A União Européia tem promovido cooperação para o alargamento da comunidade que ao decorrer dos tempos tem ampliado a sua expansão no continente.
Para entrar na União Européia, Friis demonstra passo a passo como funciona o processo de alargamento aplicado na UE. São sete passos necessários para a adesão de um novo Estado-membro desde sua candidatura até a sua entrada oficial como novo membro conforme abaixo:
Step 1: Applications delivered to the Concil of Ministers.
Step 2: Council forwards the application to the Commission.
Step 3: The Commission prepares the Opinion.
Step 4: The Council unanimously decides whether to start accencion negotiations.
Step 5: The Presidency negotiates on the basis of a common position worked out by the Commission and the Council.
Step 6: The Commission, European Parliament, and member states prove the final result of the negotiations.
Step 7: All member states and applicants ratify the accession agreement in accordance with their constitutional requirements (FRIIS, 2004, p.181).
The reform package of Agenda 2000 was drawn up at the Berlin European Council in March 1999. Although it did contain limited reform of the EU’s agricultural policy and structural funds, it once again revealed a clear tension between the member states’ wish to allow in new members while protecting their vested interests. For instance, leaders at the Berlin European Council agreed that Central and Eastern European farmers would not immediately be able to obtain the same states. Additionally, the cohesion costs for enlargement were curbed by the decision that a member state’s total receipts from the EU’s structural and cohesion funds should not exceed 4 per cent of their GDP. However, the leaders knew the Berlin agreement would not be the last word on policy reform and they pencilled in a later date to revisit the compromises made.[...] (FRIIS, 2004, p.191).
Antes e depois da adesão de um novo Estado-membro, é necessária a adoção de políticas estruturalistas para que possa se adequar às exigências da União Européia.
Portanto é de grande importância estudar as relações da UE com o resto da Europa e com o resto do mundo para entender o aumento do seu papel perante aos demais Estados em resultado do sucesso que a integração coloca. O processo de integração pode ser de forma flexível como o Acordo Schegen e a moeda única, o Euro.
No caso da livre circulação de pessoas estabelecida pelo Convênio em que as fronteiras interiores comuns podem ser cruzadas sem nenhum tipo de controle de um Estado em relação ao outro Estado-membro do acordo, além de rodovias, ferrovias, hidrovias e etc, também estão inclusos os aeroportos, quando se trata de vôos interiores, e os portos, quando não sejam feitas escalas fora do território comum. O estabelecimento de controles nesses casos só se dará por razões de ordem pública ou demais partes interessadas (BATISTA, 1998, p.161-162).
A cooperação estabelecida pelo Acordo Schegen possui um grande número de Estados-membros da UE, assim como outros Estados europeus que não são membro da UE. A cooperação do Acordo Schengen seja na parte interna da comunidade, seja na área da comunidade em relação aos terceiros, Batista explica que:
A política de vistos, conforme o Convênio, se traduz na criação de um visto comum, válido por no máximo três meses, em todo o território Schengen, para cidadãos de terceiros Estados. Se há necessidade de uma estada mais prolongada, o visto será nacional e expedido pelo Estado-Membro implicado, tendo validade apenas em seu território, ainda que o titular do visto possa transitar pelo espaço comum. Neste caso, o estrangeiro deve sempre voltar ao Estado que emitir o visto (BATISTA, 1998, p.162).
A cooperação judicial e policial será realizada nos limites das competências dos Estados-partes, sendo ademais considerada a possibilidade de dar andamento ao “sistema de continuação de procedimentos repressivos”, a fim de completar a Convenção Européia de Cooperação Judicial em Matéria Penal de 1959, a Convenção Européia sobre Extradição (1957) e a Convenção do Conselho da Europa sobre Extradição (1957) e a Convenção do Conselho da Europa sobre a Transferência de Pessoas Condenadas (1993).
Há ainda medidas relativas ao tráfico ilegal de entorpecentes que estabelecem mecanismo de controle nas fronteiras exteriores, de confisco e de regulamentação de entregas vigiadas.
A maior novidade do convênio reside na instituição do Sistema de Informação Schengen (SIS), integrado por todos os Estados-Membros, e que consiste num procedimento comum e num apoio técnico com sede em Estrasburgo, que garante a identidade dos Estados-Partes. O atraso no funcionamento do Convênio deve-se à preparação de um banco de dados Policiais, a que estão conectados os Estados de Schengen (BATISTA, 1998, p.163, grifo do autor).
No caso da união monetária, uma grande parte de Estados-membros, deixam de poder financiar os seus déficits públicos e de terem os seus próprios símbolos monetários nacionais a favor da criação de uma moeda única. Os bancos centrais tornam-se independentes do poder político nacional e as políticas econômicas que têm que obedecer aos critérios de convergência a nível comunitário, esses critérios de convergência tiveram que andar na mesma direção que o desenvolvimento das etapas do processo de moeda única. Conforme Liberato as etapas foram:
Em janeiro de 1994, entra-se na segunda fase do plano Delors. Os Estados-membros deixam de poder financiar os seus déficits públicos pela criação de moeda, os bancos centrais tornam-se independentes do poder político e as políticas econômicas têm de obedecer aos “critérios de convergência”. O Instituto Monetário Europeu é criado e fica com sede em Frankfurt. Os países da União Européia reforçam a sua disciplina financeira e fazem esforços titânicos para cumprir os critérios do Tratado de Maastricht, essenciais na escolha daqueles que serão selecionados para fazer parte da primeira vaga do Euro.
Em dezembro de 1995, o Conselho Europeu adota o nome da nova moeda (Euro), de forma a evocar o ideal europeu e a não confundi-la com moedas já existentes, e fixa o calendário detalhado da sua entrada em vigor até o ano de 2002.
Um ano depois, em dezembro de 1996, o Conselho Europeu fixa o quadro jurídico e cria um SMEbis que diz respeito às relações entre o Euro e as moedas dos Estados-membros que não farão parte do Euro e escolhe as notas a colocar em circulação em 1o de janeiro de 2002.[...] (LIBERATO, 2002, p.110).
Segundo Pinder em sua análise sobre a UE ser um potencial crescimento hegemônico, principalmente pelo fato da UE ter ampliado as suas relações políticas ao redor do mundo, sendo que Estados-membros membros da UE acabam ajudando a ampliar essas políticas, principalmente com as suas antigas colônias:
Of course the Community’s trade relations were not all sweetness and light. Far from it. There has been the normal clash of interests, or at least of what participants suppose to be their interest, with agriculture the prime bone of contention. The protectionist common agricultural policy damaged trading partners such as Australia, Canada, New Zealand, and USA. This was particulary harmful to the first three which, under the system of Commonwealth preference, had enjoyed free entry for their exports to Britain and which, with a few exceptions such as a quota for New Zealand butter, faced the full rigour of the protectionist common agricultural policy after Britain join when the Rome Treaty was negotiated. The damage continued unabated the 1990 when it cut the level of protection for some major items by about half. It was agreed in the Uruguay Round that the trade-disrupting export subsidies would be eliminated in the following round: a tough challenge for Community (PINDER, 2001, p.143).
Britain, on joining the Community, managed to secure satisfactory terms for Commonwealth countries from Africa, the Caribbean, and Pacific. But no special arrangement was agreed for Asian member of Commonwealth – India, Pakistan (which then include Bangladesh), Sri Lanka, Malaysia, Hong Kong, and Singapore – most of whose exports had entered Britain tariff-free under Commonwealth preference. The damage was limited, however, because in 1971 the Community was among the first to adopt a Generalized System of Preferences (GSP), according preferential entry to imports from almost all Third World countries that did not already benefit from the Lomé Convention or the Mediterranean agreements; and this reduced the discrimination against most Asian and Latin American countries. The system was less favourable than it may sound because for ‘sensitive’ (that is, the more competitive) products there were quotas limiting the preferences to quantities fixed in advance for each product and each member state. But the generalized preferences nevertheless helped to strengthen link with Third World countries (PINDER, 2001, p.150-151).
[...] The Community has also concluded bilateral trade and co-operation agreements to strengthen its links with major Third World countries, including India, Mexico, and Brazil; it has agreements with regional groups such as ASEAN (the Association of South-East Asian Nations); and since Portugal and Spain joined the Community in 1986, their special links with Latin America have been added to those of other member states in Africa and Asia (PINDER, 2001, p.152).
A UE seja como uma instituição supranacional ou um fórum intergovernamental, a União representa um importante ator internacional, estando entre os principais atores, a cada dia que passa a UE se fortalece internamente nas ações de suas instituições, órgãos e no apoio dos Estados-membros e externamente essa união ganha poder cada vez maior de influenciar ou modificar diretamente ou indiretamente as Relações Internacionais.
A UE reconhecida como um importante ator global, autores como Peterson e Smith traduzem a atuação global da UE da seguinte forma:
[...] the Union often fails to speak with voice on matters of ‘high politics’ which touch most directly on national sovereignty, prestige, or vital interest. The EU’s Common Foreign and Security Policy (CFSP), created by the Maastricht Treaty in the early 1990s, is meant to cove ‘all aspects of foreign and security policy’. However, there exists no common EU foreign policy in the sense of one that replaces or eliminates national policies. Rather, European foreign policy is a product of three didtinct but interdependent system of decision-making (White, B. (2001), Understanding European Foreign Policy (Basingstoke and New York: Palgrave)
a national system of foreign policies;
a Community system focused on economic policy (and based within the first pillar in the EU’s tri-pillar structure); and
an EU system centred on CFSP (or second pillar) (PETERSON; SMITH, 2004, p.197).
Bomberge e Stubb definem de uma forma bastante simples o processo de integração da UE da seguinte forma: “integration is the process whereby sovereign states relinquish (surrender or pool) national sovereignty to maximize their collective power and interests.” (BOMBERGE; STUBB, 2004, p.9).
Além disso, Bomberge e Stubb explicam os conceitos de supranacionalismo e o seu contraste que é o intergovernamentalismo, ou quem sabe uma terceira forma governança que unam essas duas formas se tornando uma governança de multiníveis acordo que:
supranationalism means above states or nations. That is, decisions are made by a process or institution which is independent of national governments. The subject governments (in the case of the EU, the member state governments) are then obliged to accept these decisions. The European Court of Justice [...] is a supranational institution. The term supranationalism is usually contrasted with intergovernamentalism (BOMBERGE; STUBB, 2004, p.9, grifo do autor).
intergovernmentalism is a process or condition whereby decisions are reached by specifically defined cooperation between or among governments. Formally, at least, sovereignty is not relinquished. The term intergovernmentalism is usually contrasted with supranationalism (BOMBERGE; STUBB, 2004, p.9, grifo do autor).
multilevel governance is often used to describe the EU. It means a system in which power is shared between the supranational, national, and subnational levels. The term also suggests there is a fair bit of interaction and coordination of political actors across those levels. How they interact, and coordination of political actors across those levels. How they interact, and with what effects helps determine the shape of European Integration. [...] (BOMBERGE; STUBB, 2004, p.9, grifo do autor).
Durante o processo de integração houve duas formas criativas de manter e ampliar o processo de integração que não ameaçasse o conceito de soberania. “A primeira forma criativa” foram os “três pilares” que já foi explicado no Capítulo 1 deste trabalho e baseando na questão da soberania a esses três pilares, as autoras Herz e Hoffmann afirmam que:
As negociações para a criação da União Européia envolveram novamente a polêmica questão da cessão de soberania. A falta de consenso sobre a inclusão de várias áreas de cooperação, entre elas a de segurança, no âmbito comunitário supranacional, levou a um exercício criativo de desenho institucional e a configuração de uma estrutura composta por três “pilares” independentes. Nessa estrutura, apesar de estarem inseridos em um quadro institucional único, os poderes e os métodos de decisão dos órgãos da UE variam conforme a área temática tratada. Apesar de algumas modificações posteriores, como será visto adiante, o desenho institucional estabelecido pelo Tratado de Maastricht é o que vigora até o presente momento (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.186, grifo do autor).
“A segunda forma criativa” de manter e ampliar o processo de integração foi a possibilidade de uma integração flexível onde alguns Estados-membros não participam em determinadas áreas a fim de preservar as suas soberanias, uma análise negativa disso é que pode desequilibrar o processo de integração sendo que um participa em determinada área e outro não, isso fragmenta cada vez mais o ideal comunitário e por outro lado, uma análise positiva é que uma integração flexível possibilita alguns Estados-membros fazer parte de um processo de integração em determinada área e com o sucesso deste feito que possibilita a adesão dos demais Estados da UE que não haviam aderido anteriormente.
Baseando nessa flexibilidade integracional autores como Laffan e Stubb afirmam que:
Flexible Integration (also called ‘ reinforced’ or ‘enhanced cooperation’) denotes the possibility for some member states to pursue deeper integration without the participation of others. Examples include EMU and the Schengen Agreement in which some member states have decides not to participate fully. The Amsterdam and Nice Treaties institutionalized the concept of flexible integration though their clauses on enhanced cooperation (LAFFAN; STUBB, 2004, p.70).
A partir do momento que afirmamos de acordo com os conceitos clássicos que a Nacionalidade é um vínculo político entre um Estado soberano e um indivíduo, que faz deste um membro da sociedade constitutiva da dimensão pessoal do Estado, (REZEK, 1998, p.178) então podemos afirmar que o conceito de suprancionalidade é um vínculo político entre uma Comunidade Internacional autônoma e um indivíduo.
Quando aumenta essa autonomia comunitária em alguma área temática a soberania estatal desta mesma área é renunciada em prol de interesses coletivos e de maximinização de um poder comunitário, ou seja, o Estado se fortalece quando age em grupo para resolver seus problemas internos ou apenas maximizar o seu poder em relação aos terceiros em seu território.
É difícil e pragmático em afirmar que um processo de integração tão aprofundado como a UE possa um dia se tornar um corpo único supraestatal, ou seja, uma fusão de Estados europeus que criem um corpo único. Mas, podemos afirmar que quando um processo de integração obtém sucesso e se aprofunda cada vez mais ao aumentar as áreas temáticas em caráter progressivo ao nível comunitário, isso indica que um processo de agregação de Estados, em outras palavras, “fusão”, está cada vez mais próximo de se realizar, mesmo que este não seja o propósito da comunidade.
3.2 Cidadania da UE.
A nova identidade de uma cidadania comunitária pode ser vista como um complemento à cidadania nacional, na mesma linha de raciocínio que o direito comunitário complementa em partes os direitos nacionais dos Estados-membros a nível comunitário, assim criam-se moldes com intuito de valorizar esse complemento que vai além de uma mera cooperação internacional, sendo que a própria dinâmica da integração entre os Estados-membros da UE está se direcionando aos moldes federativos. Vale lembrar que o princípio do direito comunitário é valido para valorizar a cooperação e integração regional que busca defender-se do restante do globo, sendo a UE um dos eixos na competição global. A UE faz com que os seus Estados-membros obtenham um lucro político, econômico e social relativamente, e até absolutamente superior em relação aos Estados que não são pertencentes ao bloco. Esse novo conceito de cidadania da UE, Batista mostra que:
A criação da “cidadania da União” pode ocasionar uma situação de exclusão em relação ao estrangeiro não-comunitário. Este fato pode gerar uma crise do modelo de proteção aos direitos humanos idealizado pelo Conselho da Europa, pelo aumento dos movimentos xenófobos e crescimento do racismo, fomentados pela idéia, intrínseca nas políticas de imigração dos Estados comunitários, de que há que se prevenir contra os estrangeiros.
Um dos fatores que causam essa tendência nas políticas internas é justamente a ausência de política comunitária concreta direcionada para imigração e o asilo. A mera cooperação intergovernamental nessa área não se demonstra adequada ou suficiente, pois facilita o estabelecimento de barreiras por parte dos Estados comunitários contra os imigrantes pobres. As políticas nacionais são tendenciosamente voltadas para a proteção do bem-estar social nacional e para a manutenção de sua soberania no campo da justiça, política exterior e segurança publica. (BATISTA, 1998, p.225, grifo do autor).
A cidadania da UE é conferida a todos aqueles que sejam nacionais de um Estado-Membro da União. Conforme Batista, a autora mostra que aos cidadãos dos Estados-membros, ou seja, aos cidadãos europeus comunitários são conferidos ao direito de circular e residir livremente nos territórios dos Estados-Membros, o direito de votar e ser votado nas eleições municipais e da União Européia que são realizadas em seu lugar de residência, o direito de petição ao Parlamento Europeu, direito de recurso ao Defensor do Povo em circunstâncias específicas, quando estiver em território de outro país que não o seu de origem, e finalmente o direito à proteção das autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado-Membro (BATISTA, 1998, p.144-145). A autora ainda cita que:
Conforme Weis, os termos nacionalidade e cidadania enfatizam dois distintos do fato de se perceber a um Estado, sendo o primeiro termo relacionado como o Direito Internacional e o segundo com o ordenamento interno. Assim, ser “cidadão” de um Estado significa ser mais que um “nacional”, pois a cidadania relaciona-se com a possessão e gozo dos direitos políticos. A palavra “nacionalidade”, no Direito Interno, é defina na lei constitucional do Estado; no direito internacional, a mesma expressão implica numa relação entre um sujeito de Direito Internacional e “objetos” da lei internacional (WEIS, apud BATISTA, 1998, p.142-143).
Hen e Leonard explicam essa nova categoria de cidadania que é a Cidadania da UE e também citam alguns direitos que esses cidadãos possuem:
Depuis le traité d’Union européenne, <<tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre, dont il n’est ressortissant, a le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen dan l’Etat membre où il réside, dans le mêmes conditions que les ressortissants de cet État>>. Le respectives ont appliqué cette règle, qui a été opérationnelle lors des élections au Parlement européen de juin 1994. S’agissant des élection locales, seules les élections municipales sont concernées. Le droit est désormais reconnu aux ressortissants communautaires de voter dans l’État où ils résident même s’ils n’en sont pas les nationaux. Dans plusieurs pays, cette règle a nécessité une modification de la Constitution (HEN; LEONARD, 2004, p.39, grifo do autor).
Au total, l’Union européene fait apparaître une nouvelle catégorie de citroyen dont les droits se situent à mi-chemin entre ceux des nationaux et ceux des étrangers. Elle constitue peut-être l’embryon d’une lointaine nationalité européenne, ce qui supposerait à ce moment-là que l’Union soit devenue un État federal (HEN; LEONARD, 2004, p.41).
O conceito de cidadania da UE possibilitou que os cidadãos dos Estados-membros também se tornassem cidadãos da União Européia sendo assim então, uma cidadania complementar. Em seguida será mostrado, conforme dados citados por Dobson e Weale, uma comparação entre o que está no papel e o que acontece na prática:
Article 17
On Paper – Every person holding the nationality of a Member State shall be a citizen of the Union. Citizenship of the Union shall complement and not replace national citizenship.
... and in Practice – Nearly 90 per cent of citizens feel attached to their country, while around 60 per cent feel attached to Europe as well to their country. In every Member State, a majority is proud to be European. People who feel their identity is wholly or at least partly European are majority in nine of the fifteen Member States(DOBSON; WEALE, 2004, p.166-167, grifo nosso).
Article 18
On Paper – Every citizen of the Union shall have the right to move and reside freely within the territory of the Member States.
... and in Practice – Freedoms of movements – to look for work or study in any Member State – are the rights best known to citizens (82 per cent are aware of them), and are of the most interest to citizens. But fewer than 2 per cent of EU citizens actually take advantage of these rights(DOBSON; WEALE, 2004, p.166-167, grifo nosso).
Article 19
On Paper – Every citizen of the Union residing in a Member State of which he is not a national shall have the right to vote and to stand as a candidate at municipal elections in the Member State in which he resides, under the same conditions as nationals of that State.
[The same applies for elections to the European Parliament.]
... and in Practice – Only 25 per cent of citizens are aware of these rights. Fewer than 5 per cent of citizens living in another EU country are registered to vote in its local elections (DOBSON; WEALE, 2004, p.166-167, grifo nosso).
Article 20
On Paper – Every citizen of the Union shall, in the territory of a third country in which [his Member State] is not represented, shall be entitled to protection by the diplomatic or consular authorities of any Member State, on the same conditions as the nationals of that Member State.
... and in Practice – According to the Commission (2001c) the documents to implement this right ‘are still not legally in force because certain Member States have failed to introduce the necessary legislation at national level’.
On Paper – Every citizen of the Union shall have the right to petition the European parliament ... [and to] apply to the Ombudsman.
... and in Practice – The number of petitions presented to the Parliament over the period 1997-200 shows a declining trend (from 1311 to 958). On the other hand, the number of citizens complaining to the Ombudsman has increased every since 1996 (DOBSON; WEALE, 2004, p.166-167, grifo nosso).
Aos moldes federalistas, com um esquema de governança de multiníveis no processo de integração, a UE oficialmente expõe quatro símbolos importantes para mostrar a sua união como: Bandeira Européia de fundo azul marinho com doze estrelas amarelas formam um único círculo que simboliza o princípio da unidade, solidariedade e harmonia entre os povos da Europa; o Hino europeu é a música da Nona Sinfonia de Beethoven. Por outro lado o hino europeu não possui letra; o Dia da Europa, comemorado em 9 de maio foi nesse dia que surgiu a idéia que deu origem a União Européia, na qual foi avançada pela primeira vez na data de 9 de maio de 1950, pelos o Ministro dos Negócios Estrangeiros, ou seja, Ministros das Relações Exteriores francês, Robert Schuman. É por causa disso que o aniversário da União Européia é celebrado no dia nove de maio; e “unida na diversidade” é o lema mais citado pela União Européia (EUROPA) [2006d?].
3.3 Direito Comunitário
A partir do momento que nasceram as Comunidades foi criado um novo conceito de direito que, para focar de forma legítima a nível comunitário, tem que ser autônomo para destinar as regulares relações, não somente entre os Estados-membros, como também entre suas instituições, empresas, associações e os próprios cidadãos. O direito comunitário é formado pelo conjunto de normas oriundas dos Tratados institutivos, ou seja, o direito comunitário originário, pelas disposições dos atos normativos emanados das instituições comunitárias, portanto sendo um direito comunitário derivado e pela jurisprudência. O direito comunitário trata de um ordenamento jurídico bastante complexo e comum aos Estados que formam a UE (STELZER, 2004, p.63).
O processo de integração da União Européia é diferente que outras ações de caráter internacional, devido à transferência de soberanias por parte dos Estados nacionais em benefício de um organismo comunitário que funciona e opera “acima” das unidades nacionais que a compõe, na qualidade de uma organização supranacional que se difere das demais internacionais do estilo clássico. Tudo isso faz com que se busque um estudo sobre o tema dos padrões tradicionais jurídicos estatais versus internacionais (STELZER, 2004, p.77).
Baseando-se nesses padrões tradicionais jurídicos de Direito Estatal, Direito Internacional e o mais recente conceito de Direito Comunitário (DC), Stelzer mostra que:
O DC não é direito estatal – a tese estatal equipara a UE a um Estado soberano. Deste modo, as instituições comunitárias teriam sido concebidas com base no direito público interno, e os Tratados originários refletiriam verdadeiras para a UE a sua soberania, de modo que o conjunto destes poderes soberanos conduziria a Organização à condição de Estado.
O DC não é direito internacional – esta tese divide-se em duas correntes: uma, entende que a UE seria uma organização de DIP clássico; outra, não deixa de reconhecer a natureza jurídica de direito internacional da UE, porém, com certas especificidades que a qualificariam como um estágio superior de evolução, denominado DIP novo (ou moderno).
A UE como pura organização de DIP (clássico) sufraga a idéia da coordenação e da indivisibilidade das soberanias, individualismo dos Estados (considerados únicos e exclusivos sujeitos passíveis de direitos e relação aos direitos nacionais e tomada de decisão sempre em nível intergovernamental. Trata-se, no entanto, de uma posição enfraquecida pelos próprios fatos do dia-a-dia, pois, com base em tais idéias, não se consegue explicar questões como: transferência de soberania, poder normativo do DC sobre os direitos estaduais, adoção da regra de votação por maioria tem lugar da votação por unanimidade), consideração das pessoas naturais como sujeitos de direito (ao invés da exclusividade estatal), desenvolvimento das competências comunitárias com exclusão dos poderes nacionais que deixam de atuar nesses domínios e autonomia das instituições para legislar (STELZER, 2004, p.117, grifo do autor).
O poder normativo encontra sua base na transferência de soberania. Com efeito, a partir do traslado de competências, antes pertencentes unicamente aos Estados, verificou-se que entre o DC e os ordenamentos nacionais não decorria singela relação hierárquica, mas verdadeira integração dos direitos em um todo único, passível de ser invocado pelos cidadãos, empresas, instituições e Estados e aplicado pelas jurisdições nacionais ou pela Corte comunitária. Necessário compreender que a ordem normativa da UE faz parte do sistema jurídico nacional, não se tratando de um direito externo, como seria o caso do direito internacional (STELZER, 2004, p.143).
Ao DC confere-se o caráter autônomo por ser distinto tanto do direito internacional quanto do direito interno. Difere da ordem jurídica internacional porque, mesmo procedendo – na origem – de tratados internacionais, “estes criaram uma ordem de subordinação das soberanias estatais ao interesse comunitários” (VALLÉE, apud STELZER, 2004, p.160) e, distinto também dos direitos internos, pois a medida que a UE não se reveste das qualidades concernentes a um verdadeiro Estado, distancia-se também dos possíveis pontos de contato com o direito nacional. A individualidade da ordem jurídica comunitária, quer pela origem, finalidade, destinatários, instituições, quer por outras especificidades, faz com a autonomia desse direito evidencie-se dentro do espaço jurídico tradicional (STELZER, 2004, p.160).
Na visão de Batista o direito comunitário deve ser aplicado uniformemente em todos os Estados-membros da União Européia como direto comum. Isto significa que:
a) uma vez integrada na ordem jurídica interna dos Estados-Membros, o Direito Comunitário deve ser diretamente aplicado;
b) a existência de norma comunitária sobre determinada matéria exclui a aplicação de qualquer norma nacional contrária;
c) as normas comunitárias devem gozar de interpretação uniforme e uniforme apreciação de validade. Estas três garantias da aplicabilidade do Direito Comunitário fazem com que as relações entre os Estados comunitários sejam regidas segundo normas comunitárias, não normas internacionais, o que torna basicamente distintas as relações entre os Estados comunitários entre si e entre esses mesmo Estados e a comunidade internacional (BATISTA, 1998, p.46-47, grifo do autor).
O Tribunal de Justiça da Comunidade Européia (TJCE) e os Tribunais dos Estados-membros têm reconhecido a autonomia e a individualidade das normas comunitárias. O Direito Comunitário distingue-se, pois, tanto da ordem jurídica internacional quanto da ordem jurídica interna por sua origem (criado por tratados internacionais); finalidade (objetiva a criação de uma autoridade institucional própria que subordine as soberanias – e interesses – dos Estados-Membros para alcançar a sua integração social e econômica); destinatários (Estados-Membros da União e instituições comunitárias, ou particulares sujeitos à jurisdição comunitária); e órgãos (para se aplicar e interpretar o Direito Comunitário há um Tribunal de 1a instância e o Tribunal de Justiça da Comunidade Européia) (BATISTA, 1998, p.47, grifo do autor).
[...] Há que se observar, entretanto, que o Direito Comunitário não tem caráter supraconstitucional, estando sempre submetido às normas constitucionais dos Estados-Membros. Prova disso é que os Estados comunitários tiveram que modificar suas constituições para que fosse possível a ratificação dos tratados constitutivos e a integração automática do Direito Derivado. [...] (BATISTA, 1998, p.48, grifo do autor).
Os Debates sobre a Constituição se concentram no projeto de integração e o desenho institucional mais adequado para atender essa finalidade na visão de Herz e Hoffman. As autoras demonstram que as alternativas não se restringem ao antigo projeto intergovernamental, nos moldes de uma confederação, ou ao projeto supranacional, nos moldes de uma federação, que poderia obter as características de um superestado. A dificuldade da integração levou a criação de uma autoridade para criar e implementar políticas entre uma variedade de atores nacionais, subnacionais e transnacionais. Os Estados nacionais não possuem mais o “monopólio da autoridade” em várias áreas temáticas, quando se analisa a atuação do Comitê de Regiões, ou quando se analisa a sua atuação com a proliferação de grupos de interesse transnacionais operando na cidade de Bruxelas. É importante lembrar segundo as autoras que o crescente desenvolvimento do processo de integração regional na Europa coloca em questão, não apenas a diminuição da soberania estatal, mas também coloca a redefinição da área em que é realizada a política e exercida a democracia definida como num espaço onde, a hierarquia da autoridade dos Estados-membros, sejam substituídos por autoridade política que estão acima desses Estados, portanto uma autoridade supranacional (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.197-198).
Para fortalecer de fato o Direito Comunitário é necessária da criação de uma Constituição única que vale para todos os Estados-membros da UE, para buscar sua finalidade dentro do processo de integração onde Herz e Hoffman apontam que:
[...] a UE pode ser considerada tanto um fórum de negociações para seus Estados-parte, principalmente sobre as atividades ainda fora de suas competências, quanto um verdadeiro ator da política internacional, basicamente no que se refere às atividades comunitária. Essa separação se reflete na própria população, que se encontra dividida entre cidadania e identidade nacional e européia. O Tratado Constitucional busca dar uma solução ao problema jurídico da cidadania, mas a questão da identidade provavelmente permanecerá no espírito dos europeus até a vivência comum possibilitar a eliminação definitiva das fronteiras sociais na Europa (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.198).
Neste capítulo estudamos o processo de integração baseado na Identidade Nacional e Supranacional; o conceito de Estado-nação, Nacionalidade, Supranacionalidade e Soberania. Neste capítulo analisamos com maior profundidade:
Em primeiro lugar, para o processo de integração se desenvolver foi necessário algum tempo para que os Estados-membros suprimissem todos os seus obstáculos ao comércio entre si e para tornarem os seus mercados domésticos num verdadeiro mercado único em que os bens, os serviços, as pessoas e os capitais pudessem circular livremente para facilitar o fluxo comercial e social entre os membros que ganharam internamente uma maior participação entre os Estados-membros por causa da união e externamente a UE como um todo, externamente ganhou em relação aos terceiros.
Em segundo, a Cidadania da UE, baseada na livre circulação de pessoas, bens e serviços dentro do espaço comunitário; a padronização comunitária seja simbólica ou técnica; e a circulação de imigrantes, trabalhadores e estudantes, Relação da UE, ao resto da Europa e resto do mundo.
Em terceiro, o Direito Comunitário com o seu arranjo estrutural diferenciando do Direito Estatal e do Direito Internacional.
Contudo vimos que em algumas áreas como a política financeira, social e econômica garantidas pelos tratados, instituições e órgão que aumentam o caráter “evolutivo” da integração que já percorreu um longo caminho e ainda terá um longo caminho para a UE terá para se integrar.
4. CONCLUSÃO
Após termos mostrado e analisado os três capítulos deste trabalho os conceitos de Supranacionalidade e Soberania da União Européia e a análise de seu progresso de integração com participação das Instituições e do Direito Comunitário, vimos que ambas deram maior integridade e maior legitimidade a uma cidadania comunitária complementar aos seus membros além das cidadanias nacionais que os membros já possuíam anteriormente.
Vimos que no processo de integração pode haver minorias, maiorias ou unanimidade em se integrar em uma determinada área temática, isso podemos chamar de uma integração flexível, na qual nem todos a adotam, mais é aceita por um número expressivo de membros que a adotam totalmente, parcialmente ou intotalmente. Por um lado este tipo de processo fragmenta cada vez mais o processo integracionista ao desunir os Estados-membros em determinadas áreas temáticas, por outro une os Estados-membros unidos pelo consenso, a partir do momento que a integração em uma área temática obtém sucesso e primeiramente era má vista, pelos membros não participantes, esse modelo possivelmente obtém a adesão de novos Estados-membros ao processo na qual estes, negavam a participar inicialmente. Vale dizer que pode ocorrer também o contrário disso. Bons exemplos de processo de integração flexíveis são o Acordo Schegen, a moeda única e varias outras áreas temáticas. A Constituição Única para a UE é um assunto ainda muito delicado para se analisar sendo que alguns Estados não as aceitam por causa da ameaça contra suas soberanias, mas se a UE quer realmente evoluir o seu processo, deve ver a melhor forma de resolver o assunto a fim de unir forças para aumentar o seu poder perante aos terceiros. Uma forma interessante seria uma adoção da Constituição Única da UE apenas para os Estados-membros que a aprovarem internamente, ou seja, uma integração flexível assim como está sendo o Acordo Schegen e o Euro. Ao decorrer do sucesso entre os possíveis Estados-membros que adotem a Constituição Única para que recebam novas adesões e se não houver sucesso aceitar que esses mesmos Estados que a aderiam sair desse processo. O problema é identificar quando e como esse tipo de processo de integração constitucional chega ao nível mais alto do processo ou está ainda lentamente em andamento evolutivo por ser um feito inédito aos moldes das relações internacionais contemporânea.
A UE implantou uma estrutura legal com o consentimento dos Estados-membros que produzem uma ordem superior aos poderes governamentais onde seus Estados-membros e seus cidadãos pagarão os riscos, ou seja, estabeleçam o preço desse processo de integração ao analisar os custos em relação aos benefícios políticos, sociais e econômicos que esta integração pode agregar. Ao vermos que o intergovernamentalismo e supranacionalismo ambos fazem parte da UE sendo que depende da área temática sendo que em uma área um está mais presente que outro. Quando o Intergovernamentalismo ou Supranacionalismo mostrar sua plena presença em toda União Européia, logo se entenderá um novo conceito de governança que fará parte deste processo de integração que pode obter sucesso de duas formas: a primeira forma é a presença de um fórum onde os Estados-membros tomarão suas decisões conjuntas resguardando e impondo a sua soberania (intergovernamentalismo), e a segunda forma é o novo conceito de governança que alcance o seu ápice fazendo com que as soberanias estatais dos Estados-membros sumam e dêem lugar a um poder que está acima dos Estados-membros (Supranacionalismo), portanto a autonomia supraestatal ou quem sabe possamos chamar de uma “soberania supraestatal” já se baseando no conceito em que as soberanias dos Estados estivessem “unidas” ou simplesmente “adquiridas” pelo poder supranacional.
O esquema de governança comunitária que ocorre no processo de integração da União Européia expõe quatro símbolos importantes aos moldes federativos e/ou estatais como: bandeira européia, hino europeu, dia da Europa e o lema: “unida na diversidade”.
Por um lado se continuar o aprofundamento do processo de integração, a União Européia está cada vez mais próxima do caminho de tornar-se uma única nação, ou seja, uma “possível fusão” sem perder as suas identidades regionais, por outro lado, a União Européia pode manter a sua identidade complementar que mantém tanto a identidade nacional quanto a supranacional ao ser vista apenas como uma cooperação mais aprofundada.
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ANEXO A
Órgãos da União Européia
1 – Comitê Econômico e Social Europeu (CESE) é um órgão de natureza consultiva composto pelos representantes de empregadores, sindicatos, agricultores, consumidores e outros grupos de interesses que formam a denominada sociedade civil organizada. O CESE apresenta os seus pontos de vista e defende seus interesses na discussão das políticas com a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu (EUROPA) [2006s?]. Autoras como Herz e Hoffman mostram a importância deste Comitê em criar uma ligação na representação de direitos setoriais:
O Comitê Econômico e Social foi criado pelo Tratado de Roma como um canal de representação de interesses setoriais, divididos nas categorias de empregadores, empregados e outros, mas não se tornou um fórum efetivo para canalização das pressões políticas da sociedade civil, que se articula, principalmente, através de canais informais, na forma de grupo de interesse e lobbies. (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.191, grifo do autor).
2 – Comitê das Regiões (CdR) é um órgão consultivo composto por representantes das coletividades dos poderes locais e regionais da UE. O CdR tem de ser consultado antes da adoção de decisões por meio da UE dentro do domínio da política regional, ambiental, educacional e transporte - que afetam diretamente os poderes regionais e locais (EUROPA) [2006s?]. A Criação do CdR baseado na estrutura do CESE, Herz e Hoffmann afirmam que:
Já o Comitê das Regiões tenha sido criado nos moldes do Comitê Econômico e Social, pelo Tratado de Maastricht, tem tido uma atuação de maior peso político, em parte devido à crescente importância do princípio de subsidiaridade, que estipula que as decisões da UE devem ser tomadas no nível mais próximo possível do cidadão, ou seja, que a UE não deva assumir tarefas que sejam realizadas com maior eficiência por administrações locais, regionais ou nacionais. As opiniões do CdR são obrigatórias para questões tratadas no Conselho da UE e na Comissão que tenham repercussão a nível regional e local, em diversas áreas, tais como coesão social e infra-estrutura, e facultativa em outra. O banco Central Europeu foi criado em 1998, em Frankfurt, e é o órgão encarregado de implementar a política monetária comum. O Banco Europeu de Investimento foi estabelecido pelo Tratado de Roma e sua principal função é prover financiamento de longo prazo para os projetos comunitários, embora também financie projetos para outros países como instrumento da política de cooperação ao desenvolvimento. Finalmente, o Ombudsman lida com reclamações do público sobre a UE (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.191-192, grifo do autor).
3 – Banco Europeu de Investimento (BEI) tem por missão conceder empréstimos destinados a projetos de interesse europeu (por exemplo, ligações ferroviárias e rodoviárias, aeroportos ou iniciativas em matéria de ambiente), ou seja, o BEI é um órgão financeiro de direito público, sem ligações orgânicas com as demais instituições comunitárias. O BEI está focado em facilitar investimentos principalmente às regiões menos favorecidas, aos países candidatos e aos países em desenvolvimento. Fornece igualmente crédito ao investimento para pequenas empresas (EUROPA) [2006t?].
4 – Fundo Europeu de Investimento (FEI) foi criado com o objetivo de prestar assistência para as pequenas empresas (EUROPA) [2006t?].
5 – Banco Central Europeu (BCE) Compete-lhe gerir a moeda única, ou seja, o euro dentro da sua zona de atuação na União Européia. O BCE é também responsável pela definição e execução da política econômica e monetária da UE (EUROPA) [2006t?]. Devido a Stelzer ressalta a sua autonomia e o define da seguinte forma:
O Banco Central Europeu é o responsável pela definição e execução da política monetária européia. Afinal, a desejada estabilidade econômica comunitária somente seria alcançada caso essa política fosse conduzida por uma entidade livre das pressões políticas domésticas, resguardada de especulações financeiras diretas. [...] O Banco Central Europeu (BCE) faz parte do Sistema Europeu de Bancos Centrais, sendo, portanto, totalmente independente das autoridades nacionais e comunitárias [...] (STELZER, 2004, p.68).
6–Serviço das Publicações, a indicação completa deste órgão é Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Européias. Na verdade este órgão é a editora das instituições da UE, sendo responsável pelas publicações e distribuições, em papel ou em qualquer suporte digital, de todas as publicações oficiais impressas pela União Européia (EUROPA) [2006u?].
7 – Serviço Europeu de Seleção de Pessoal da União Européia (EPSO) deu início em janeiro de 2003 as suas atividade que tem como missão preparar os concursos e exames destinados a selecionar e a contratar pessoal para trabalhar em todas as instituições da União Européia. Dessa forma, este órgão organiza os processos de seleção, divulga as oportunidades de carreira e administra questões ligadas aos recursos humanos. O que é mostrado como mais eficaz do que a organização de concursos de recrutamento por cada instituição. O seu orçamento anual está por volta de 21 milhões de euros, em outras palavras, menos de 11 % do que aquilo que as instituições da UE gastavam com os recrutamentos para esses serviços públicos (EUROPA) [2006u?].
8 – Escola Européia de Administração (EEA) iniciou-se em 10 de fevereiro de 2005 para oferecer formações profissionais em determinadas áreas específicas aos funcionários da UE. Variados cursos estão abertos aos funcionários de quaisquer uma das instituições da UE, contribuindo assim para a sua divulgação dos valores comuns, a promoção de um melhor compreendimento entre funcionários da UE e a realização de economias de escala. Esta escola trabalha em uma estreita cooperação com os departamentos de formação quaisquer instituições para evitar duplicação de esforços (EUROPA) [2006u?].
9 – Provedor de Justiça Europeu (PJ) trabalha como o mediador entre os cidadãos da UE e a sua administração. O PJ tem competências para receber e investigar descontentamentos apresentados por quaisquer cidadãos, empresas, associações, ou instituições da UE ou até qualquer indivíduo que esteja sozinho ou em coletividade que residem ou sejam, nacionais de qualquer Estado-membro da UE pode entrar com um parecer registrando a sua queixa. (EUROPA) [2006x?]. A mais importante missão do Provedor de Justiça consiste em trabalhar com casos oriundos de má administração vindo das ações das instituições e dos órgãos comunitários, com exceção do Tribunal de Justiça (inclusive no âmbito do Tribunal de Primeira Instância) (STELZER, 2004, p.72).
10 – Autoridade Européia para Proteção de Dados (AEPD) tem por missão de trabalhar em prol da garantia de que todas as instituições e órgãos da UE com o intuito de respeitar o direito à privacidade dos cidadãos da UE quando processam os seus dados pessoais (EUROPA) [2006x?].
11 – Agências Especializadas, onde há várias agências especializadas e descentralizadas na UE que foram criadas com o objetivo de apoiar os Estados-membros e os seus cidadãos. Estas agências possuem uma resposta à vontade de descentralização geográfica e à necessidade de enfrentar as novas funções de caráter jurídico, técnico e científico. As agências da UE estão agrupadas em quatro categorias distintas: em primeiro lugar, as agências comunitárias como organismo de direito público europeu, distinto das instituições (Conselho, Parlamento, Comissão, etc.), e que dispõe de personalidade jurídica própria. É criada por uma ação de direito derivado para realizar uma tarefa muito concreta de caráter técnico, científico ou de gestão de acordo com o primeiro pilar da União Européia. Em segundo lugar, as agências de política externa e de segurança comum foram criadas para desempenhar tarefas muito específicas de caráter técnico, científico ou de gestão de acordo com a política externa e de segurança comum (PESC), que constitui o segundo pilar da UE. Em terceiro lugar, as agências de cooperação policial e judiciária em matéria penal, foi criado um outro grupo de agências para ajudar os Estados-membros a cooperarem na luta contra a criminalidade organizada internacional. Esta cooperação em matéria penal está de acordo com o terceiro pilar da UE. E finalmente em quarto lugar, as agências executivas são organismos criados nos termos do Regulamento (CE) No 58/2003 do Conselho (JO L 11 de 16.1.2003) para trabalhar em determinadas tarefas relacionadas com a gestão de um ou mais programas comunitários. Estas agências foram criadas por um determinado período de tempo, devem estar localizadas na sede da Comissão Européia em Bruxelas ou Luxemburgo (EUROPA) [2006v?].
ANEXO B
Cronologia do Alargamento dos Estados-membros da União Européia.
1952 – Membros Fundadores:
Alemanha, Bélica, França, Holanda, Itália e Luxemburgo.
1973 – Primeiro Alargamento:
Dinamarca, Irlanda e Reino Unido.
1981 – Alargamento do Sudeste:
Grécia
1986 – Alargamento Ibérico:
Espanha e Portugal.
1995 – Alargamento Centro-sul europeu e Escandinávia:
Áustria, Finlândia e Suécia.
2004 - Alargamento Europa Oriental e ilhas do Mediterrâneo:
Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Polônia, República Tcheca, Chipre e Malta.
2007 – Previsão do alargamento extremo leste europeu:
Bulgária e Romênia.
Estados candidatos a serem membros:
Croácia, Macedônia e Turquia.
Fontes: (LAFFAN; STUB, 2004, p.72), (PINDER, 2001, p.26), (EUROPA) [2006u?] [grifo nosso].
ANEXO C
Mapa da União Européia (2006)
Fontes: (LAFFAN; STUB, 2004, p.72), (PINDER, 2001, p.26), (EUROPA) [2006u?] [grifo nosso].
ANEXO D
Representação dos Estados nas principais Instituições:
1. Estados-membros na Comissão:
Atualmente a União Européia possui 25 Estados-membros, portanto há um comissário vindo de cada Estado-membro da UE, ou seja, são 25 comissários originários com representabilidade comunitária. Quando a Bulgária e a Romênia aderirem à União Européia, esta passará a contar com 27 Estados-membros. Nessa altura, o Conselho, deliberando por unanimidade, estabelecerá um número máximo de comissários que serão definidos de acordo com um sistema de rotação absolutamente equitativo para todos os países.
Fonte: (EUROPA) [2006o?] [grifo nosso]
2. Estados-membros no Conselho da UE:
As decisões do Conselho são adoptadas por votação.Quanto maior for a população do Estado-Membro, de mais votos disporá. No entanto, os números são ponderados de modo a favorecer os países com menor população: Número de mandatos por Estado-membro por oredem albabética do nome de cada país na respectiva língua oficial:
Fonte: (EUROPA) [2006o?] [grifo nosso]
3. Estados-membros no Parlamento Europeu:
Os deputados do Parlamento Europeus não estão organizados em blocos nacionais, mas sim em sete grupos políticos europeus (Partido Popular Europeu (Democrata-Cristão) e Democratas Europeus; Grupo Socialista, Aliança dos Democratas e Liberais pela Europa; Verdes/Aliança Livre Europeia; Esquerda Unitária Europeia/Esquerda Nórdica Verde; Independência/Democracia; União para Europa das Nações; e não-inscritos) que representam todas as perspectivas acerca da integração europeia, da mais federalista à mais abertamente eurocéptica dando um total de 732 eurodeputados.
Número de mandatos por Estado-membro por oredem albabética do nome de cada país na respectiva língua oficial:
Fonte: (EUROPA) [2006p?] [grifo nosso].
ANEXO E
Arquitetura da Europa (2006)
* Neste Anexo, a respectiva parte da linha do Estado que está marcado com um “x” referente-se à coluna da organização a qual faz parte.
** OTAN sigla de Organização do Tratado do Atlântico Norte, além dos membros europeus citados neste anexo, a OTAN também possui a presença dos Estados Unidos e Canadá como Estados-membros.
*** EFTA sigla em inglês de European Free Trade Association que em português se traduz como: Acordo de Livre Comércio Europeu.
**** OSCE sigla de Organização para Segurança e Cooperação da Europa, além dos membros europeus citados neste anexo, a OSCE também possui a presença dos Estados Unidos e Canadá, Cazaquistão, Tadiquistão, Uzebequistão e Turcomenistão.
Fontes: (PINDER, 2001, p.137, grifo nosso, tradução nossa), (EUROPA) [2006u?].
